Scheiden zo de wegen onder het verdrag van Aarhus?

Een artikel van Roelof Reinders en Rosa Langeveld van Pels Rijcken Advocaten.

De toepassing van artikel 6:13 Algemene wet bestuursrecht (Awb) waaruit kort gezegd volgt dat alleen degenen die een zienswijze hebben ingediend op het ontwerp van een besluit waarop de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is, is in specifieke milieuzaken in strijd met het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden (beter bekend als het Verdrag van Aarhus). Dit verdrag waarborgt dat leden van het publiek toegang hebben tot milieu-informatie, inspraak hebben in procedures die betrekking hebben op specifieke milieuzaken en in die zaken toegang hebben tot de rechter. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State maakt in een uitspraak van 13 juli 2022 duidelijk dat een besluit op grond van de Wegenwet niet altijd een omgevingsrechtelijk besluit is waar, op grond van Verdrag van Aarhus, ruime inspraakrechten moeten worden geboden. Dit is alleen het geval als een besluit op grond van de Wegenwet aanzienlijke effecten heeft op het milieu.

Wat vooraf ging

Om de relevantie van deze uitspraak te duiden is het van belang terug te gaan naar recente jurisprudentie over inspraakrechten bij omgevingsrechtelijke besluiten.

Uit het zogenoemde Varkens in Nood-arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJEU) van 14 januari 2021 volgde dat belanghebbenden altijd beroep moeten kunnen instellen bij de bestuursrechter. Dit geldt ook als de uniforme openbare voorbereidingsprocedure uit afdeling 3.4 van de Awb van toepassing is en de belanghebbende daarbij geen zienswijze heeft ingediend. Deze uitspraak bespraken wij uitvoerig in ons blog van 18 januari 2021.

De Afdeling bevestigde deze lijn vervolgens in haar uitspraak van 14 april 2021. Daarmee kan artikel 6:13 van de Awb – dat bepaalt dat wie heeft nagelaten een zienswijze in te dienen tijdens de uniforme openbare voorbereidingsprocedure in beginsel niet-ontvankelijk is in beroep – niet langer worden tegengeworpen als deze persoon belanghebbend is. Zie hiervoor onze blog over deze uitspraak.

De Afdeling heeft daarnaast in haar uitspraak van 4 mei 2021 bepaald dat wanneer er wél een zienswijze is ingediend, deze persoon – ook als er geen sprake is van belanghebbendheid– in beroep moet kunnen gaan bij de bestuursrechter. Zie ons blog voor een uitgebreide analyse.

Het is van belang op te merken dat hetgeen hiervoor is beschreven alleen geldt voor omgevingsrechtelijke besluiten. In haar uitspraak van 14 april 2021 heeft de Afdeling een – niet uitputtende – opsomming gegeven van wat omgevingsrechtelijke besluiten zijn. Dit omvat volgens de Afdeling het volgende: de zaken over besluiten op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, Wet milieubeheer, Wet ruimtelijke ordening, Tracéwet, Wet geluidhinder, Wet natuurbescherming, Ontgrondingenwet, Waterwet, Wet bodembescherming, Wet luchtvaart, Mijnbouwwet, Kernenergiewet, Wet inzake de luchtverontreiniging, Wet bescherming Antarctica en andere wetten en regelingen op het gebied van het milieu en de ruimtelijke ordening.

Inmiddels is een wetswijziging van artikel 6:13 Awb aanhangig. Deze wetswijziging behelst – kort samengevat – dat dit artikel niet zal worden tegengeworpen bij besluiten met betrekking tot activiteiten die aanzienlijke milieugevolgen zouden kunnen hebben. Ook is het voorstel om een bijlage bij de Awb op te nemen, waarin dit soort besluiten zijn opgesomd: de zogenoemde ‘Regeling beroep aanzienlijke milieueffecten’. Op dit moment blijft het soms nog lastig in te schatten wanneer een besluit ‘ aanzienlijke effecten’ heeft op het milieu.

Ook met de Regeling zullen er overigens – naar verwachting van de Afdeling advisering – vaak afbakeningsvragen rijzen op het moment waarop de bestuursrechter de ontvankelijkheid van een beroep moet vaststellen en waarover partijen schriftelijk en ter zitting dan hun standpunten moeten kunnen toelichten.

De zaak Wegenwet

In de uitspraak van 13 juli 2022 ging het om een besluit op grond van artikel 4 en 9 van de Wegenwet. De gemeenteraad van de gemeente Het Hogeland heeft bij besluit van 27 november 2019 een ontsluitingsweg opengesteld voor openbaar verkeer en een spoorwegovergang deels afgesloten voor openbaar verkeer. Op het tot stand komen van dit besluit was de uniforme openbare voorbereidingsprocedure, zoals neergelegd in artikel 3.4 van de Awb van toepassing.

Tegen het besluit komen twee bewoners op. De bewoners zijn eigenaren van een perceel grond dat wordt verhuurd aan ProRail. ProRail heeft op dit gehuurde perceel een nieuwe ontsluitingsweg aangelegd zodat de spoorwegovergang zou kunnen worden afgesloten. De bewoners dienen geen zienswijze in tegen het ontwerpbesluit, maar gaan wel in beroep tegen de vaststelling van het besluit.

De rechtbank verklaart het beroep van de bewoners niet-ontvankelijk, omdat zij geen zienswijze hebben ingediend. De rechtbank baseert dit oordeel op artikel 6:13 Awb. Op grond van dit artikel kan immers geen beroep worden ingediend bij de bestuursrechter door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten geen zienswijze te hebben ingediend.

De bewoners stellen dat zij op grond van hetgeen is overwogen in het Varkens in Nood-arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 14 januari 2021 en de uitspraak van de Afdeling van 14 april 2021 wél ontvankelijk zijn. De bewoners zijn namelijk van mening dat het openstellen van de ontsluitingsweg grote gevolgen heeft voor de fysieke leefomgeving. Daarom valt het besluit volgens hen onder de reikwijdte van het Verdrag van Aarhus. Omdat het besluit onder het Verdrag van Aarhus valt, zou artikel 6:13 Awb niet aan hun kunnen worden tegenworpen. De rechtbank gaat hier niet in mee en overweegt dat het ontwerpbesluit is gepubliceerd, is toegezonden aan de bewoners en dat de bewoners waren uitgenodigd voor een gesprek over de zienswijzen die wel waren ingediend.

De bewoners gaan in hoger beroep tegen dit oordeel van de rechtbank.

Het oordeel van de Afdeling

De Afdeling overweegt dat uit de door de bewoners aangehaalde jurisprudentie inderdaad volgt dat artikel 6:13 Awb belanghebbenden niet in de weg mag staan bij zogenoemde ’Aarhus-besluiten’, omdat dit niet in lijn is met artikel 9, tweede lid, van het Verdrag van Aarhus.

Vervolgens herhaalt de Afdeling dezelfde lijst aan wetgeving op grond waarvan besluiten worden aangemerkt als omgevingsrechtelijke besluiten die op 14 april 2021 naar voren is gebracht: zaken over besluiten op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, Wet milieubeheer, Wet ruimtelijke ordening, Tracéwet, Wet geluidhinder, Wet natuurbescherming, Ontgrondingenwet, Waterwet, Wet bodembescherming, Wet luchtvaart, Mijnbouwwet, Kernenergiewet, Wet inzake de luchtverontreiniging, Wet bescherming Antarctica en andere wetten en regelingen op het gebied van het milieu en de ruimtelijke ordening.

De Afdeling geeft aan dat de Wegenwet niet is opgenomen in deze opsomming van wetten. Dit betekent echter niet dat een besluit op grond van de Wegenwet onder omstandigheden een omgevingsrechtelijke zaak kan zijn. Volgens de Afdeling hebben de bewoners echter niet aannemelijk gemaakt dat het besluit aanzienlijke gevolgen heeft voor het milieu en daarom beschouwd moet worden als omgevingsrechtelijke zaak. Hoewel de bewoners door het besluit mogelijk een verandering in hun persoonlijke leefomgeving kunnen ervaren, is het niet aannemelijk dat het besluit aanzienlijke gevolgen voor het milieu heeft. De Afdeling oordeelt daarom dat de rechtbank de bewoners terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard en terecht geen gehoor heeft gegeven aan hetgeen het Hof van Justitie en de Afdeling hebben overwogen ten aanzien van het Verdrag van Aarhus.

Gevolgen voor de praktijk?

De wetgever zal artikel 6:13 Awb moeten aanpassen. Het is afwachten tot deze wetswijziging is geformuleerd en doorgevoerd. In de tussentijd zullen bestuursrechters deze personenfuik moeten toepassen overeenkomstig het Verdrag van Aarhus en gaan we uit van de tot dusver gewezen jurisprudentie zoals hierboven opgesomd. Het is raadzaam om in de tussentijd vooraf na te gaan of door een besluit onder de Wegenwet aanzienlijke gevolgen voor het milieu ontstaan.

Van belang is te realiseren dat de Awb alleen voorschrijft dat zienswijzen ingediend kunnen worden door belanghebbenden. In de praktijk zien we meestal dat ervoor wordt gekozen om de mogelijkheid om zienswijzen in te dienen voor een ieder open te stellen. Het bovenstaande noopt echter tot een goede afweging of dat in het specifieke geval wel gewenst is.

Raadpleeg hier de volledige uitspraak van de Afdeling van 13 juli 2022.