bestemmingsplan

Enkele lessen uit recente jurisprudentie voor het sturen op duurzame mobiliteit via het bestemmingsplan

Nieuws

Een artikel van Jan Reinier van Angeren en Dominique Diesfeldt van het Stibbeblog.

Een bestemmingsplan moet parkeernormen bevatten. Via parkeernormen sturen gemeentes actief op mobiliteit. Hoe lager de parkeernorm, hoe minder automobiliteit. Uit de jurisprudentie volgt dat het mogelijk is om op deze wijze via een bestemmingsplan bij te dragen aan duurzame mobiliteit. Wel gelden daarbij enkele regels, die wij in onderstaand blog bespreken.

Inleiding

Eind 2021 schreven wij een blog over Mobility as a Service (“MaaS”) in bestemmingsplannen. Dit blog schreven wij naar aanleiding van een uitspraak van voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de “Afdeling”) over MaaS waarin de voorzieningenrechter oordeelde dat onvoldoende werd aangetoond of de parkeerbehoefte in de praktijk daadwerkelijk omlaag zou gaan door de beoogde mobiliteitsoplossingen.

In 2022 zijn er nieuwe uitspraken gedaan die betrekking hebben op mobiliteitssturing via het bestemmingsplan. We zien in deze uitspraken terug het bestemmingsplan een middel is om duurzame mobiliteit te bereiken.

Uit de uitspraken die betrekking hebben op mobiliteitssturing via het bestemmingsplan bevatten belangrijke lessen voor de praktijk. Deze lessen bespreken wij in dit blog aan de hand van deze uitspraken. Tot slot volgt een vooruitblik naar mobiliteitssturing onder de Omgevingswet.

Les 1: Bijstelling van parkeernormen moet op adequate en navolgbare wijze

De gemeenteraad dient bij vaststelling van een bestemmingsplan de gevolgen voor onder meer parkeren en verkeer inzichtelijk te maken. De beoordeling van de parkeerbehoefte kan niet pas plaatsvinden bij de beoordeling van de aanvraag van een omgevingsvergunning (ECLI:NL:RVS:2022:1501). Als dit wel gebeurt is het vaststellingsbesluit van een bestemmingsplan in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel uit artikel 3:2 van de Awb voorbereid.

Een deugdelijk onderzoek naar de parkeerbehoefte is noodzakelijk voor de beoordeling van de ruimtelijke aanvaardbaarheid van een plan op grond van artikel 3.1 van de Wet ruimtelijke ordening (“Wro”). Als de raad bij de berekening van de parkeerbehoefte reductiefactoren toepast, moet hij inzichtelijk maken waarom deze worden gebruikt. Dit blijkt uit de vervolguitspraak over toepassing van mobiliteitsconcepten in het bestemmingsplan “Ridder van Catsweg 683, Gouda” (het “Bestemmingsplan Gouda”) (ECLI:NL:RVS:2022:1504). De Afdeling oordeelt dat ten onrechte een reductiefactor van 30% is toegepast op de parkeerbehoefte. Deze reductiefactor komt namelijk niet overeen met het type woningen dat met het Bestemmingsplan Gouda wordt gerealiseerd. In beginsel is er bij een onderschatting van de parkeerbehoefte een tekort aan parkeerplaatsen. Uiteindelijk liep het in deze zaak goed af omdat zelfs bij verwezenlijking van het worst case­-scenario uit het mobiliteitsplan, nog voldoende parkeerplekken gerealiseerd konden worden.

Bij de berekening van de parkeerbehoefte is het type woningen dat het plan mogelijk maakt dus relevant. Dat volgt ook uit de uitspraak van 1 juni 2022 van de Afdeling (ECLI:NL:RVS:2022:1546). In die uitspraak zag de gemeenteraad van de gemeente Den Haag naar het oordeel van de Afdeling ten onrechte aanleiding om de parkeerbehoefte naar beneden bij te stellen. Voor het gemiddelde autobezit zocht de gemeenteraad aansluiting bij een wijk met armoede- en achterstandsproblematiek, met een lager autobezit. Het bestemmingsplan maakte evenwel woningen voor de middeldure/vrije-sector mogelijk. Dit uitgangspunt achtte de Afdeling niet representatief voor de toekomstige bewoners van de te realiseren woningen. Bovendien week de gemeenteraad nog verder af van de Nota parkeernormen Den Haag, zonder inzichtelijk te maken op welke uitgangspunten deze afwijking werd toegepast.

Verder merkt de Afdeling in de uitspraak op dat de gemeenteraad twee keer rekening heeft gehouden met dubbelgebruik van parkeerplaatsen, namelijk bij de berekening van de parkeerbehoefte én het bijstellen van die parkeerbehoefte. Dit terwijl het voor de hand ligt dat het in beide gevallen om dezelfde parkeerplaatsen gaat. Bij de berekening van de parkeerbehoefte en eventuele reductie van de parkeernormen is het dan ook van belang om scherp te houden dat een reductiefactor niet tweemaal wordt toegepast.

Les 2: Waarborg de effectiviteit van de mobiliteitsoplossingen

Uit de rechtspraak van de Afdeling (ECLI:NL:RVS:2022:1504) blijkt daarnaast dat het van belang is om in de planregels de effectiviteit van de mobiliteitsoplossingen te verzekeren. Dit kan bijvoorbeeld door een combinatie van een planregel, een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid en een mobiliteitsplan. Het bestemmingsplan bevat een planregel die bepaalt dat een concrete hoeveelheid parkeerplaatsen, elektrische deelauto’s en deelbakfietsen beschikbaar moeten zijn. Blijken die er niet te zijn dan wordt gehandeld in strijd met het bestemmingplan en kan het college van burgemeester en wethouders handhavend optreden. Het bestemmingsplan bevat een regel dat het college van burgemeester en wethouders bij omgevingsvergunning kunnen afwijken van de concrete aantallen als uit een monitoringsplan dat behoort bij een mobiliteitsplan volgt dat er te weinig of juist te veel parkeerplaatsen of deelauto’s zijn. De Afdeling acht aanvaardbaar dat het monitoringsplan niet in de planregels zelf omschreven is, maar een bijlage is bij de planregels. In het concrete geval bepaalde het mobiliteitsplan dat jaarlijks monitoring plaatsvindt aan de hand van een parkeeronderzoek. Als uit het onderzoek blijkt dat er aanleiding is om extra maatregelen te nemen, zoals een wijziging in de tariefstelling of abonnementsvormen van deelmobiliteit, dan zal daarvoor worden gezorgd, aldus het mobiliteitsplan. Het is naar oordeel van de Afdeling voldoende dat er mobiliteitsmaatregelen in het mobiliteitsplan zijn opgenomen. Op die wijze wordt voldoende geanticipeerd op vervolgstappen bij het niet halen van de ambitie uit het mobiliteitsplan.

Overigens is het niet zo dat de raad gehouden is om een integraal mobiliteitsplan vast te stellen, zo volgt uit een uitspraak van 25 januari 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:292). Het is wel noodzakelijk dat de raad aantoont dat een bestemmingsplan geen onaanvaardbare parkeeroverlast ten gevolge heeft.

Les 3: Sturen kan, mits onderbouwd

In de uitspraak van de Afdeling van 16 november 2022 oordeelt de Afdeling dat de bouw van drie woongebouwen in de gemeente Rijswijk mag doorgaan (ECLI:NL:RVS:2022:3321). De raad had een bestemmingsplan vastgesteld en het college van burgemeester en wethouders (het “College”) had omgevingsvergunningen voor bouwen verleend. Beide besluiten waren gecoördineerd voorbereid. Het bestemmingplan bepaalde dat een omgevingsvergunning slechts wordt verleend indien wordt voorzien in voldoende parkeergelegenheid overeenkomstig de Nota parkeernormen 2011, behalve als op basis van het advies van een verkeerskundige blijkt dat er op andere wijze wordt voorzien in voldoende parkeergelegenheid. Uit de Nota Parkeernormen 2011 volgt een norm van 2,2 parkeerplaatsen per woning. Het College paste na advies van een verkeerskundige een norm van 1,34 parkeerplaats per woning toe. De Afdeling achtte dit aanvaardbaar omdat de parkeernorm gekoppeld is aan de oppervlakte van de woningen en de oppervlakte van de te realiseren woningen ‘klein’ is (tussen de 50 en 80 m2). Daarnaast mocht van een lagere parkeernorm uitgegaan worden omdat als onderdeel van de mobiliteitstransitie van de gemeente Rijswijk het College minder autobezit wil stimuleren. De gemeente stimuleert minder autobezit door in te zetten op duurzamere vormen van vervoer, zoals de inzet van deelauto’s. De Afdeling acht dit aanvaardbaar omdat de norm van 1,34 aansluit bij de meest recente CROW-publicatie 381 voor dit type woningen. Tot slot acht de Afdeling van belang dat uit een onderzoek naar de parkeerdruk in een naastgelegen gebied met dezelfde parkeernorm, volgt dat de parkeerdruk in het gebied acceptabel was. Dat het wellicht in sommige straten wat drukker kan zijn en een extra rondje rijden voor een parkeerplaats nodig is, doet niet af aan dit oordeel. Dat op gebiedsniveau sprake is van voldoende parkeergelegenheid is voldoende.

Ook de berekening van de normatieve parkeerbehoefte door de gemeenteraad van de gemeente Eindhoven keurde de Afdeling goed (ECLI:NL:RVS:2022:3312). Deze normatieve parkeerbehoefte houdt in dat de gemeente Eindhoven ernaar streeft zo min mogelijk nieuwe parkeerplaatsen te realiseren en in te zetten op duurzame alternatieve vervoerswijzen. In haar parkeernota ‘Actualisatie nota parkeernormen 2019’ werkt de gemeente dit uit. Door in te zetten op deelauto’s en via de zogenaamde verplichte “HOV-reductie” (Hoogwaardig Openbaar Vervoer), bepaalt de gemeente hoeveel parkeerplaatsen met alternatief duurzaam vervoer ingevuld kunnen worden. In deze uitspraak betekende dit dat de gemeenteraad de parkeerbehoefte krachtens de HOV-reductie met maar liefst 50% naar moest beneden bijstellen. Het nieuwbouwproject EDGE in Eindhoven bevindt zich namelijk nabij station Eindhoven. De bijstelling van de parkeerbehoefte had de gemeenteraad onder meer met een onderzoek naar de parkeerdruk onderbouwd. Uit dit onderzoek bleek dat het plan niet tot een onaanvaardbare parkeerdruk zal leiden in het nabijgelegen gebied. Het betoog van appellanten dat de gemeenteraad bij de berekening van de parkeerbehoefte uitging van onrealistische gegevens ging dan ook niet op.

Vooruitblik Omgevingswet

Tot slot blikken we graag nog even vooruit naar hoe mobiliteitssturing onder de Omgevingswet kan plaatsvinden. Duurzame mobiliteit zal namelijk ook onder de Omgevingswet nog steeds een relevant onderwerp zijn. Het sturen op minder autogebruik door gebruik te maken van zogeheten mobiliteitshubs krijgt in een aantal omgevingsvisies aandacht. Een mobiliteitshub verbindt het autonetwerk met een fiets- en/of ov-netwerk van de stad. Hoewel uit de Afdelingsjurisprudentie volgt dat mobiliteitssturing mogelijk is, blijft het voor planmakers een aandachtspunt dat zij duidelijk uiteenzetten hoe de sturing leidt tot minder parkeernormen en dat planregels voorzien in een mechanisme om bij te sturen. Het omgevingsplan biedt daartoe mogelijkheden.

Hinder door houtstook: overdag controles terwijl in de avond zou worden gestookt is niet voldoende

Nieuws

Een artikel van Marije van Mannekes en Julian Kramer van Pelsrijcken Advocaten.

Op 2 november 2022 deed de Afdeling een interessante uitspraak over een handhavingsverzoek in relatie tot houtstook. De Afdeling overwoog namelijk dat de uitgevoerde controles ontoereikend waren. Het bevoegd gezag moet zijn huiswerk opnieuw doen.

Onrechtmatige stookhinder (artikel 7.22 van het Bouwbesluit 2012)

De juridische grondslag van het handhavingsverzoek is artikel 7.22 van het Bouwbesluit 2012. Dit artikel is een zogenoemde vangnetbepaling die betrekking heeft op het gebruik van bouwwerken, open erven en terreinen. Op basis van dit artikel kan het bevoegd gezag handhaven wanneer het gebruik van de bouwwerken, open erven en terreinen leidt tot bijvoorbeeld overmatige hinder, gezondheidsrisico’s en veiligheidsrisico’s. Uit artikel 7.22 van het Bouwbesluit 2012 vloeit niet voort wanneer sprake is van overmatige hinder. Het is aan het bevoegd gezag om dit in een concrete situatie vast te stellen.

Waar ging de zaak over?

In de zaak staat een burengeschil centraal. Een inwoner van Maasdijk veronderstelde overlast te ervaren van de houtkachels van zijn buurman en diende daarom een handhavingsverzoek in bij het college van burgemeester en wethouders van Westland. Het college voerde naar aanleiding van het handhavingsverzoek een aantal controles uit naar de vermeende houtstook. Naar aanleiding van het bezwaar tegen de afwijzing heeft het college nog een vijftal controles laten uitvoeren. Alle controles vonden echter hoofdzakelijk plaats doordeweeks, overdag. Bij geen van deze controles waren de kachels in gebruik. Het college besloot daarop om niet handhavend op te treden en verklaarde het bezwaar daarom ook ongegrond. De buurman laat het hier niet bij zitten en gaat in beroep bij de rechtbank Zeeland-West-Brabant.

Rechtbank: geen sprake van een onrechtmatige hinder

De rechtbank volgt het college en oordeelt dat er door de houtkachels niet zoveel overlast – in de vorm van rook, roet, walm en/of stof – wordt veroorzaakt dat sprake is van overtreding als bedoeld in artikel 7.22 van het Bouwbesluit 2012. Volgens de rechtbank was het besluit, om niet handhavend op te treden door het college, voldoende zorgvuldig voorbereid. Op verschillende dagen en uiteenlopende tijdstippen heeft het college immers onderzoek laten uitvoeren en van die onderzoeken is verslag gedaan. Het feit dat de kachels op geen van de controlemomenten in gebruik waren, maakt dat oordeel volgens de rechtbank niet anders. De buurman kan zich hierin niet vinden en gaat in hoger beroep bij de Afdeling.

Afdeling: onzorgvuldig besluit, controles niet toereikend

In hoger beroep voert hij aan dat de controles op andere momenten hadden moeten worden uitgevoerd, namelijk op de momenten dat de houtkachels logischerwijs in gebruik waren, of hadden kunnen zijn. Volgens hem is de rook simpelweg niet gemeten omdat de controles overdag plaatsvonden op werktijden op doordeweekse dagen toen de houtkachels niet werden gebruikt, in plaats van in de avonduren en weekenden waar er wel gestookt werd. Bovendien zouden de toezichthouders niet gecontroleerd hebben welk type hout is gestookt, terwijl het type hout invloed heeft op de mate van hinder. De onderzoeken zijn volgens hem, al met al, dan ook onvolledig en doen ze geen recht aan de overlast die hij ervaart.

De Afdeling gaat mee in dit betoog. De controles, zoals ze zijn uitgevoerd, geven volgens de Afdeling geen representatief beeld van de gevolgen van het gebruik van de houtkachels en de hinder zoals wordt aangevoerd. De rechtbank heeft daarom ten onrechte geoordeeld dat de controlemethode wel toereikend is. Het college had ter voorbereiding van het besluit meer en gerichter actie moeten ondernemen. Ter onderbouwing van het nieuw te nemen besluit op bezwaar had de nodige kennis moeten worden vergaard om te kunnen beoordelen of sprake is van overmatige hinder in de zin van artikel 7.22 van het Bouwbesluit 2012. Het college zal het onderzoek dus opnieuw moeten uitvoeren, aldus de conclusie van de Afdeling.

Helaas, nog geen witte rook voor de buurman, want het is nu wachten op een nieuw besluit op bezwaar, deze keer mét toereikend onderzoek. Wel leert deze uitspraak dat het bevoegd gezag niet zomaar wegkomt met houtkachelcontroles die op minder logische momenten zijn uitgevoerd.

Raadpleeg hier de volledige uitspraak van de Afdeling van 2 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3140.

Het bestemmingsplan ter discussie stellen na vernietiging exploitatieplan?

Nieuws

Een artikel van Esmee Wolters van Wieringa Advocaten.

Artikel 8.3 derde lid Wro stelt dat een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan en een besluit tot vaststelling van een exploitatieplan voor de mogelijkheid van beroep als één besluit moet worden aangemerkt. Dit leidt er volgens een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 10 augustus 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:2301) toe dat indien het bestemmingsplan de eindstreep haalt maar het exploitatieplan sneuvelt, niet in een latere procedure over het nieuw vastgestelde exploitatieplan gronden kunnen worden aangevoerd tegen het bestemmingsplan.

Voorgeschiedenis

Deze uitspraak van de Afdeling vindt zijn oorsprong in 2017, toen de raad van de gemeente Midden-Delfland het bestemmingsplan ‘Centrumplan Den Hoorn 2016’ heeft vastgesteld. Dit bestemmingsplan voorziet in de realisatie van een supermarkt en woningen. Gelijktijdig met dit bestemmingsplan is het exploitatieplan ‘Centrumplan Den Hoorn 2016’ vastgesteld. Tegen dit besluit is beroep ingesteld.

Tussenuitspraak

Dit beroep heeft geleid tot een tussenuitspraak van de Afdeling van 3 oktober 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:3227) waarin is geoordeeld dat het besluit tot vaststelling van het exploitatieplan moet worden hersteld en waar zo nodig het plan gewijzigd moet worden vastgesteld. Om te voldoen aan deze tussenuitspraak is in begin 2019 het exploitatieplan ‘Centrumplan Den Hoorn 2016’ gewijzigd vastgesteld. Echter, bij uitspraak van 20 november 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:3927) zijn zowel het besluit tot vaststelling als het besluit tot gewijzigde vaststelling van het exploitatieplan ‘Centrumplan Den Hoorn 2016’ vernietigd. Het beroep tegen het bestemmingsplan ‘Centrumplan Den Hoorn 2016’ is daarna ongegrond verklaard. Er is wel een voorlopige voorziening getroffen, te weten dat het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan geschorst wordt, tot het moment waarop een nieuw door de raad te nemen besluit over het exploitatieplan in werking is getreden.

Beroep tegen exploitatieplan

Dat nieuwe besluit is genomen door het vaststellen van het exploitatieplan ‘Centrumplan Den Hoorn 2020’. Hiertegen is echter ook beroep ingesteld. Naast verschillende beroepsgronden tegen het exploitatieplan zelf, menen de eisers dat zij in deze procedure eveneens het bestemmingsplan ‘Centrumplan Den Hoorn 2016’ nog ter discussie kunnen stellen. Volgens eisers is het bestemmingsplan bij uitspraak van 20 november 2019 niet onherroepelijk geworden. Eisers stellen erop dat op grond van artikel 8.3 derde lid Wro de vaststellingsbesluiten van het bestemmingsplan en het exploitatieplan als één besluit moeten worden aangemerkt als het gaat om de mogelijkheid van het instellen van beroep. Omdat het exploitatieplan niet onherroepelijk is, is het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan dat evenmin, aldus eisers.

Tevens voeren eisers aan dat artikel 8.3 derde lid Wro met zich brengt dat bij het bestreden besluit van 23 juni 2020 niet alleen het exploitatieplan is vastgesteld, maar dat daarbij ook het bestemmingsplan geacht moet worden te zijn vastgesteld. Hier is de Afdeling het niet mee eens.

Oordeel Afdeling

Allereerst oordeelt de Afdeling dat de rechtsbescherming op grond van artikel 8.3 derde lid Wro van toepassing was op de (oorspronkelijke) besluiten tot vaststelling van het bestemmingsplan ‘Centrumplan Den Hoorn 2016’ en het exploitatieplan waarover bij de uitspraak van 20 november 2019 is beslist. De rechtsbescherming ziet op daadwerkelijk vastgestelde besluiten en betekent niet dat een fictief geacht besluit moet zijn genomen. Hoewel het exploitatieplan samenhangt met het bestemmingsplan, betekent dat niet dat het besluit waarbij het bestemmingsplan is vastgesteld, in deze procedure opnieuw ter beoordeling kan worden voorgelegd aan de Afdeling.

In de uitspraak van 20 november 2019 is het beroep gericht tegen het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan ongegrond verklaard. Met die uitspraak is het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in stand gebleven en onherroepelijk geworden. De Afdeling overweegt dan ook dat een bestemmingsplan onherroepelijk kan worden voordat het daarbij behorende exploitatieplan onherroepelijk is.

Dat het bestemmingsplan bij de uitspraak van 20 november 2019 is geschorst heeft niet geleid tot een andere conclusie. Die schorsing houdt een uitgestelde inwerkingtreding van het bestemmingsplan in en betekent niet dat het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan niet onherroepelijk is geworden.

Let op! Ook een bestemmingsplan moet evenredig zijn

Nieuws

Een artikel van Urvin Pinas van Schenkeveld Advocaten.

Als u een woningbouwontwikkeling mogelijk wilt maken of u wilt uw bedrijfsvoering uitbreiden dan kan het zijn dat daarvoor een nieuw bestemmingsplan door de gemeenteraad moet worden vastgesteld. Eenmaal vastgesteld gaan vaak omwonenden of belangenorganisaties naar de rechter om de mogelijke ontwikkeling tegen te houden. Hoe kijkt de rechter dan naar een bestemmingsplan? Een uitspraak van 7 december 2022 van de Raad van State geeft nieuw inzicht.

Het bestemmingsplan Zuidas

De gemeenteraad van Amsterdam heeft op 31 januari 2022 het bestemmingsplan “Zuidas Kop Zuidas 2018, 1e herziening” vastgesteld. Het bestemmingsplan voorziet in een woonzorgvoorziening van maximaal 1.200m2, een zogeheten broedplaats in de vorm van een atelierverzamelgebouw van maximaal 1.000m2 en een buurtgezondheidscentrum van maximaal 1.000m2.

Een bewonersvereniging en een tweetal omwonenden zijn het niet eens met de vaststelling van het bestemmingsplan. Daarvoor hebben zij veel argumenten, waarvan ik er één uitlicht. De bewonersvereniging en de omwonenden zijn van mening dat het vaststellen van het plan in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Er zijn volgens de betrokkenen andere plekken op de Zuidas waar de ontwikkelingen mogelijk gemaakt kunnen worden.

Bestemmingsplan moet noodzakelijk, geschikt en evenwichtig zijn

Een bestemmingsplan moet worden vastgesteld uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening. Dat moet steeds per bestemmingsplan gemotiveerd worden. In deze uitspraak geeft de Raad van State voor het eerst duidelijk aan dat een bestemmingsplan moet voldoen aan het evenredigheidsbeginsel. Dat betekent dat het bestemmingsplan een geschikt middel moet zijn om het gewenste doel te bereiken, dat het bestemmingsplan noodzakelijk is en dat het bestemmingsplan in het concrete geval evenwichtig is.

Bestemmingsplan Zuidas is noodzakelijk, geschikt en evenwichtig

Volgens de Raad van State voldoet het bestemmingsplan aan het evenredigheidsbeginsel. Het bestemmingsplan is een geschikt middel om de voorzieningen mogelijk te maken en de gemeenteraad heeft voldoende gemotiveerd dat er behoefte bestaat aan de ontwikkelingen op de aangewezen locaties. De nadelige gevolgen van de voorziene ontwikkelingen zijn volgens de Raad van State niet onevenredig in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.

Wees bewust van andere belangen bij een bestemmingsplan

In de besproken zaak liep het voor de gemeenteraad uiteindelijk goed af. Wees er steeds van bewust dat uw ontwikkeling niet door iedereen op prijs wordt gesteld. Ook als uw ontwikkeling het algemeen belang dient.  Als u voor het vaststellen van het bestemmingsplan ziet dat uw ontwikkeling een of meerdere betrokkenen meer raakt dan anderen, biedt dat ruimte om met die betrokkenen goede afspraken te maken. Afspraken die ervoor zorgen dat uw ontwikkeling doorgang kan vinden. Daarmee voorkomt u dat het bestemmingsplan wordt vernietigd, omdat het bestemmingsplan in strijd is met het evenredigheidsbeginsel.

Wat wèl kan. Vuistregels voor een stikstof-proof bestemmingsplan of project

Nieuws

Een artikel van Anna Collignon en Liesbeth Berkouwer van het Stibbeblog.

Plannen en projecten die stikstofdepositie tot gevolg hebben liggen al geruime tijd onder een vergrootglas. Na onder meer het onverbindend verklaren van het PAS en het buiten toepassing laten van de bouwvrijstelling dringt de vraag zich op of stikstofrelevante activiteiten nog wel kunnen doorgaan. Een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 21 december 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:3914) laat zien dat dit zo is. Het bestemmingsplan “Kustzone Petten 2020” leidt tot een permanente toename van 0,75 mol/ha/jr op stikstofoverbelaste gebieden en maar haalt toch de eindstreep. In dit blogbericht zetten we uiteen hoe dat kan en welke vuistregels  gelden voor andere plannen en projecten.

Stikstof en plannen en projecten, de uitgangspunten

Als een plan of een project ondanks eventueel intern salderen leidt tot een toename van de stikstofdepositie op reeds overbelaste stikstofgevoelige natuurwaarden in een Natura 2000-gebied, dan dienen de gevolgen van die toename te worden onderzocht. De overbelasting kan worden getoetst aan de hand van de per habitattype vastgestelde kritische depositiewaarden (KDW). Overschrijding van deze waarde betekent niet dat vaststaat dat een aantasting van de kwaliteit van een habitattype plaatsvindt, maar uitsluitend dat de mogelijkheid van een aantasting niet zonder meer afwezig is.

Als uit een voortoets volgt dat significante gevolgen niet op voorhand op grond van objectieve gegevens kunnen worden uitgesloten, dient een passende beoordeling te worden gemaakt. Als uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het plan of project de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet zal aantasten, dan kan het plan worden vastgesteld zonder dat het in strijd is met de Wet natuurbescherming of kan een vergunning voor het project worden verleend. Voor die beoordeling moeten de gevolgen van de activiteit voor het Natura 2000-gebied worden onderzocht, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen die bij de aanwijzing van het Natura 2000-gebied zijn vastgesteld. Bij die beoordeling kan worden uitgegaan van de actuele staat van instandhouding van het gebied. Als uit de passende beoordeling niet de zekerheid is verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet zal aantasten, kan het plan of project alsnog doorgaan als er geen alternatieven zijn, wel dwingende redenen van groot openbaar belang en er wordt gecompenseerd (de ADC-toets).

In de praktijk merken we dat sommige partijen menen dat in stikstofoverbelaste gebieden geen enkele toename meer is toegestaan van de stikstofdepositie. Ook Remkes zegt in zijn rapport “Wat wel kan: Uit de impasse en een aanzet voor perspectief” dat vergunningverlening pas weer mogelijk is nadat een fors dalende lijn in de neerslag van stikstof is ingezet en er een onomkeerbaar pad is ingeslagen. Dat zien wij anders, zoals ook toegelicht in eerdere blogberichten in 2019, 2020 en 2022. Daarvoor is het wel van belang dat een ecoloog beoordeelt of er inderdaad geen significant negatieve effecten zijn, aan de hand van de specifieke omstandigheden in het betreffende Natura 2000-gebied.

Het bestemmingsplan “Kustzone Petten 2020”

Voor het bestemmingsplan “Kustzone Petten 2020” was aanvankelijk een passende beoordeling opgesteld die onvoldoende informatie bevatte om de conclusie te dragen dat de natuurlijke kenmerken van het betreffende Natura 2000-gebied niet worden aangetast. Hangende de beroepsprocedure is in nadere onderzoeken alsnog de staat van instandhouding onderbouwd, wat voor de Afdeling voldoende was om op basis van die nadere onderzoeksresultaten de rechtsgevolgen van het plan in stand te laten. Kortom, het plan heeft de eindstreep gehaald.

Wij zien de volgende belangrijke elementen in de uitspraak, die ook kunnen worden gebruikt voor het realiseren van andere activiteiten:

  • Anders dan appellanten menen, zijn de in de passende beoordeling beschreven beheermaatregelen (die kwalificeren als instandhoudingsmaatregelen of passende maatregelen) niet als mitigerende maatregel ingezet, wat inderdaad niet zou mogen. Wel zijn de beheermaatregelen betrokken bij de beoordeling van de staat van instandhouding van het gebied. Dat mag, omdat de verwachte voordelen van die uitgevoerde maatregelen op dat moment vaststaan. Er was namelijk sprake van de continuering van al uitgevoerde, bestaande en in uitvoering zijnde maatregelen (r.o. 26.3-26.5).
  • Autonome ontwikkelingen zijn wel in de passende beoordeling beschreven en meegenomen bij het bepalen van de staat van instandhouding, maar anders dan appellanten stellen is er geen sprake van de niet-toegestane weging van de positieve gevolgen van autonome ontwikkelingen ten opzichte van de negatieve effecten van het plan (r.o. 27.1-27.2).
  • Er is sprake van een zeer uitgebreide en toegespitste ecologische beoordeling. Er zijn veldbezoeken uitgevoerd en vervolgens is er een vegetatie- en florakartering gemaakt (NB: het is volgens de Afdeling geen verplichting om nieuwe karteringen te maken voor een passende beoordeling, maar het kan wel een van de middelen zijn om bevindingen goed te documenteren en navolgbaar te maken, zie r.o. 30.2). Op basis daarvan is een rapport over de actuele kwaliteit van de habitattypen opgesteld. Dit rapport bevat de vertaalslag van de vegetatie- en florakarteringen naar de staat van instandhouding van de habitattypen. Hierop is een “peer review” uitgevoerd. Uit de onderzoeken volgt dat de feitelijke conditie van de verschillende habitattypen beter is dan volgt uit de bestaande vegetatiekarteringen (gebaseerd op de situatie in 2004) (r.o. 29.2).
  • In de passende beoordeling is voor de habitattypen waarvoor dit plan tot een toename van de stikstofdepositie leidt en waarbij sprake is van een bestaande overschrijding van de KDW met een ecologische systeemanalyse onderzocht of de berekende toenames zullen leiden tot aantasting van areaal en kwaliteit. Voor die habitattypen concludeert de passende beoordeling dat deze habitattypen zich niet alleen hebben gehandhaafd, maar soms ook zijn uitgebreid of in kwaliteit zijn verbeterd sinds de laatste integrale vegetatiekartering in 2004. Op basis hiervan wordt geconcludeerd dat de relatief beperkte overschrijdingen van de KDW’s, de natuurlijke dynamiek in het gebied en het gevoerde beheer (waaronder begrazing) hebben voorkomen dat stikstof een nadelige invloed heeft gehad op deze habitattypen. Het is – gezien de huidige kwaliteit van de habitattypen – volgens de passende beoordeling uitgesloten dat door de geringe bijdrage aan de stikstofdepositie vanwege de ontwikkelingen die het bestemmingsplan mogelijk maakt, een afname van de kwaliteit van deze habitattypen optreedt (r.o. 28).
  • Het is niet vereist dat de habitattypen die gevolgen van het plan ondervinden zich in een goede staat van instandhouding bevinden. Vast moet staan dat de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied als gevolg van het plan niet worden aangetast. Dat betekent niet dat een plan positieve effecten moet hebben op de instandhoudingsdoelstellingen alvorens dat plan kan worden vastgesteld (r.o. 31.2).
  • De Afdeling oordeelt dat niet vereist is dat in een passende beoordeling wordt onderzocht wat de oorzaken zijn van de staat van instandhouding van een betrokken Natura 2000-gebied. De gevolgen van het plan voor het Natura 2000-gebied moeten worden onderzocht, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen. Bij de beoordeling van de gevolgen van het plan kan worden uitgegaan van de actuele staat van instandhouding van het gebied en is een trendanalyse niet vereist (r.o. 32.1).
  • De passende beoordeling is gebaseerd op een actuele ecologische beoordeling. Dat de beoordeling van de staat van instandhouding van de verschillende habitattypen een andere is dan die in het beheerplan is gemaakt, betekent op zichzelf niet dat de ecologische beoordeling niet juist kan zijn (r.o. 33.1).

Het gaat niet altijd goed

Op dezelfde dag heeft de Afdeling bestuursrechtspraak in de zaak met kenmerk ECLI:NL:RVS:2022:3910 twee andere bestemmingsplanen (beide voor een deel van het tracé voor de N65) vernietigd vanwege gebreken in het stikstofonderzoek. Ook in die zaak was hangende beroep een nadere ecologische beoordeling ingediend, omdat de raad bij nader inzien meende dat niet kon worden volstaan met een voortoets maar een passende beoordeling nodig was. Wij menen dat de volgende elementen van belang zijn voor de conclusie dat de passende beoordeling niet voldoet:

  • In de passende beoordeling is een mitigerende maatregel betrokken: het weren van niet-bestemmingsverkeer op de sluipwegen. Het was echter niet verzekerd dat de maatregel daadwerkelijk getroffen zou worden. Er was bijvoorbeeld nog geen verkeersbesluit genomen, of een voorwaardelijke verplichting in de planregels opgenomen. Ten tijde van de passende beoordeling is dus niet gegarandeerd dat de maatregelen resultaat hebben voordat de plannen negatieve gevolgen zullen hebben, wat wel een vereiste is (r.o. 118.5).
  • In de passende beoordeling zijn naar oordeel van de Afdeling de instandhoudingsdoelstellingen niet betrokken bij het beantwoorden van de vraag of de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden worden aangetast. De instandhoudingsdoelstellingen voor het betrokken gebied bepalen dat de oppervlakte en kwaliteit van de zwakgebufferde vennen en zandverstuivingen behouden moeten blijven, respectievelijk moeten uitbreiden en verbeteren. In het beheerplan staat dat een daling van de huidige stikstofdepositie nodig is om de instandhoudingsdoestellingen te realiseren. De passende beoordeling laat zien dat er sprake zal zijn van een toename van stikstofdepositie (maximale toename van 3,01 mol/ha/jr in de realisatiefase en 2,24 mol/ha/jr in de gebruiksfase). De passende beoordeling zet in algemene zin uiteen dat naast een overmaat van stikstofdepositie, ook andere factoren en knelpunten een rol spelen bij het behalen van de instandhoudingsdoelstellingen (zoals onvoldoende beheer of de aanwezigheid van invasieve exoten). Ook is in algemene zin aangegeven dat toenames van enkele mollen N/ha/jaar verwaarloosbaar klein zijn ten opzichte van diverse andere hoeveelheden, zoals de totale stikstofdepositie van een gebied en de aan- en afvoer van stikstof uit ecosystemen. Vervolgens is meer specifiek per gebied en per overbelast habitattype ter plaatse waarvan de depositie toeneemt, beoordeeld wat de ecologische effecten zijn van de berekende toenames (zie r.o. 116 voor een uiteenzetting). Daarmee is naar het oordeel van de Afdeling echter onvoldoende onderbouwd dat de natuurlijke kenmerken van die gebieden, ondanks de toename van de stikstofdepositie, niet worden aangetast (r.o. 119.2-119.3).

De Afdeling wijst er ook in deze uitspraak expliciet op dat het niet zo is dat elke (geringe) toename van de stikstofdepositie steeds de natuurlijke kenmerken van een gebied zal aantasten. Wel zullen de gevolgen van die toename moeten worden beoordeeld in het licht van de specifieke omstandigheden van het Natura 2000-gebied, en moeten de instandhoudingsdoelstellingen voor het Natura 2000-gebied daarbij worden betrokken (r.o. 119.3).

Afsluiting

Voor de stikstofproblematiek zijn op dit moment geen generieke oplossingen van toepassing. Dergelijke oplossingen zijn, zolang geen serieus werk is gemaakt van de reductie van stikstofemissie, niet onmogelijk maar lastig te onderbouwen. Voor individuele plannen en projecten kan een toename van de stikstofdepositie op overbelaste gebieden echter wel zijn toegestaan. Er is dus geen sprake van een algehele bouwstop (NB: let wel op dat de provincies hebben aangekondigd tot 16 januari 2023 in beginsel geen ontwerpbeschikkingen te publiceren vanwege de aangekondigde update van AERIUS).

Het is wel zaak om voor plannen of projecten een voldoende onderbouwde en toegespitste ecologische beoordeling te maken waarbij de volgende vuistregels gelden:

  1. ga uit van de actuele staat van instandhouding;
  2. eventuele autonome ontwikkelingen en instandhoudings- en passende maatregelen onder voorwaarden bij het bepalen van de staat van instandhouding;
  3. betrek eventuele mitigerende maatregelen alleen als de verwachte voordelen van die maatregelen ten tijde van de beoordeling vaststaan;
  4. het is niet nodig dat de habitattypen die gevolgen van het plan ondervinden zich in een goede staat van instandhouding bevinden;
  5. het is niet nodig dat het plan of het project een positief effect voor de instandhoudingsdoelstellingen heeft; en
  6. betrek de instandhoudingsdoelstellingen van de Natura 2000-gebieden bij het beantwoorden van de vraag of de natuurlijke kenmerken van die Natura 2000-gebieden worden aangetast.

Dynamische verwijzing in de planregels naar begripsbepaling in de APV is in strijd met de rechtszekerheid

Nieuws

Een artikel van Linde Miltenburg en Mark Tunnissen van Nysingh Advocaten.

In een interessante uitspraak van 9 november 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:3235) overweegt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) dat een dynamische verwijzing in een bestemmingsplan van de gemeenteraad van de gemeente Eindhoven (hierna: de raad) naar een begripsbepaling in de Algemene Plaatselijke Verordening (hierna: de APV) in strijd is met de rechtszekerheid en derhalve niet is toegestaan.

Dynamisch verwijzen naar beleidsregels

Sinds 1 november 2014 bepaalt artikel 3.1.2, tweede lid, aanhef en onder a van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) dat een bestemmingsplan ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening regels kan bevatten waarvan de uitleg bij de uitoefening van een daarbij aangegeven bevoegdheid afhankelijk wordt gesteld van beleidsregels.

Uit rechtspraak van de Afdeling volgt in dit verband dat uit de betreffende planregel (wel) moet blijken naar welke beleidsregel verwezen wordt en dat, indien de beleidsregels gedurende de planperiode wijzigen, rekening moet worden gehouden met de gewijzigde beleidsregels (zie bijvoorbeeld ABRvS 25 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1400, r.o. 9.4).

Wat was er aan de hand?
In de kwestie die ten grondslag lag aan de uitspraak van de Afdeling van 9 november 2022 was in artikel 1.38 van de regels van het vigerende bestemmingsplan het begrip ‘evenementen’ gedefinieerd als zijnde een evenement zoals bedoeld in de APV. In het artikel was bij de verwijzing naar de tekst van het begrip ‘evenementen’ in de APV niet verwezen naar een bepaald tijdstip waarop die tekst luidde. Er was daardoor geen sprake van een zogenoemde ‘statische verwijzing’ maar van een ‘dynamische verwijzing’, dat wil zeggen een verwijzing naar de tekst met inbegrip van sinds de totstandkoming vastgestelde wijzigingen.

De raad stelde zich op het standpunt dat met deze verwijzing toereikend was omschreven wat onder ‘evenementen’ moest worden verstaan en dat deze verwijzing van belang was voor de onderlinge koppeling. Anders dan appellanten betoogden was volgens de raad geen sprake van strijd met de rechtszekerheid.

Het oordeel van de Afdeling

De Afdeling volgt het standpunt van de raad niet. Op grond van artikel 3.1.2, tweede lid, aanhef en onder a van het Bro is een dynamische verwijzing naar beleidsregels in beginsel toegestaan. Die bepaling biedt naar het oordeel van de Afdeling echter geen grondslag voor de verwijzing die in het onderhavige geval aan de orde was. De verwijzing in artikel 1.38 van de planregels naar de begripsbepaling in de APV ziet namelijk niet op de uitoefening van een bevoegdheid voor de uitleg waarvan wordt verwezen naar beleidsregels. Appellanten betogen dan ook volgens de Afdeling terecht dat de definitie van evenement in artikel 1.38 van de planregels in strijd is met de rechtszekerheid.

Wat betekent dit voor de praktijk?

Een dynamische verwijzing vanuit een planregel naar een begripsbepaling in de gemeentelijke APV is gelet op de rechtszekerheid (dus) niet toegestaan.

Pro­ject ‘Fey­en­oord Ci­ty’ houdt geen stand bij Raad van Sta­te

Nieuws

De gemeenteraad van Rotterdam had bij het vaststellen van het bestemmingsplan ‘Feyenoord City’ in december 2020 moeten inzien dat het plan om een nieuw voetbalstadion aan de Nieuwe Maas te bouwen, niet uitvoerbaar was. In de eerste plaats omdat er geen zekerheid was over het daadwerkelijk gebruik van het nieuwe voetbalstadion door Feyenoord, maar ook omdat er “serieuze onzekerheid en onduidelijkheid bestond over de vereiste financiële middelen” om het stadion te bouwen. Omdat het stadion een wezenlijk onderdeel van het bestemmingsplan is, vernietigt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State daarom het hele bestemmingsplan ‘Feyenoord City’.

Achtergrond van de zaak

Feyenoord City is een stedenbouwkundig project dat de bouw van een nieuw stadion voor Feyenoord aan de Nieuwe Maas en de renovatie van de oude Kuip omvatte. Ook maakte het project over de Stadionweg een nieuwe verbinding mogelijk, de zogenoemde Strip. Die zou het nieuwe stadion verbinden met het gebied rondom de Kuip. Aan de Strip waren woontorens, sportfaciliteiten, een grote bioscoop en (sport)winkels gepland. Verder zouden er woningen worden gebouwd in de deelgebieden Waterfront, Rosestraat, Mallegat, Colosseumweg en De Veranda. Stichting Vrienden van De Kuip en diverse bedrijven en omwonenden zijn het niet eens met het bestemmingsplan en kwamen daartegen in beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak. Zij vonden de uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan onzeker en de bouw van het nieuwe voetbalstadion financieel niet haalbaar. Volgens de gemeenteraad was het plan wel uitvoerbaar en was er op het moment dat de gemeenteraad het bestemmingsplan vaststelde geen reden om te verwachten dat de bouw van het nieuwe stadion niet door zou gaan.

Onvoldoende zekerheid

Het nieuwe voetbalstadion is een wezenlijk onderdeel van het bestemmingsplan, het is de ‘aanjager’ voor de brede (her)ontwikkeling van dit deel van Rotterdam-Zuid. Maar op het moment dat de gemeenteraad het plan vaststelde, bestond naar het oordeel van de Afdeling bestuursrechtspraak onvoldoende zekerheid over het commitment van Feyenoord als enige (hoofd)gebruiker van het stadion. Juist vanwege deze exclusieve positie had er geen enkele twijfel moeten bestaan dat Feyenoord ook daadwerkelijk gebruik zou gaan maken van het nieuwe stadion. Het lag op de weg van de gemeenteraad om ervoor te zorgen dat dit op dat moment voldoende was verzekerd. Feyenoord heeft zich, nadat de gemeenteraad het plan had vastgesteld, “eenvoudig en ongeclausuleerd” uit het project kunnen terugtrekken en duidelijk gemaakt in de Kuip te blijven spelen. Hier komt nog bij dat er nog zeker € 50 miljoen aan externe financiering voor het stadion ontbrak, toen het bestemmingsplan werd vastgesteld. De gemeenteraad had op dat moment “gerede twijfel” moeten hebben over de financiële uitvoerbaarheid van het nieuwe stadionplan, aldus de Afdeling bestuursrechtspraak.

Ook woningbouw gaat onderuit

Dit oordeel heeft ook gevolgen voor andere onderdelen van het bestemmingsplan. De gemeenteraad pleitte er nog voor om de delen van het bestemmingsplan die woningbouw mogelijk maken in stand te laten, maar dat kan niet, aldus de hoogste bestuursrechter. Het gaat hier om onderdelen van het bestemmingsplan waarvoor niet is onderzocht wat daar de milieueffecten zullen zijn als het nieuwe stadion er niet komt en de bestaande activiteiten in het gebied worden voortgezet. Dit betekent dat er een streep door het hele bestemmingsplan gaat en dat de besluiten die nodig waren om het plan daadwerkelijk uit te voeren, zoals bouwvergunningen, ook worden vernietigd.

UItspraak: https://www.raadvanstate.nl/actueel/nieuws/@133494/202101596-1-r3/

Fout in een vastgesteld bestemmingsplan

Nieuws

Een artikel van Lucia Tellegen en Renée van Exter van Wieringa Advocaten.

Herstelplan vaststellen en door?

Het zal u misschien niet verbazen, maar het gaat wel eens mis bij het vaststellen van een bestemmingsplan. Soms komt de gemeenteraad tijdens een beroepsprocedure tot het inzicht dat er een fout in het bestemmingsplan zit en soms is er een uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State voor nodig. De vraag die dan rijst, is of het oorspronkelijke bestemmingsplan dan gewoon opnieuw met een wijziging kan worden vastgesteld of dat de gehele voorbereidingsprocedure voor het vaststellen van een bestemmingsplan opnieuw doorlopen moet worden. Dat betekent dat er eerst een ontwerpbestemmingsplan ter inzage moet worden gelegd voordat het bestemmingsplan kan worden vastgesteld. Voor een gemeenteraad met haast is dat laatste geen aantrekkelijke optie.

Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:RVS:2012:BV6546) is het bestuursorgaan in beginsel vrij om, na vernietiging van het vastgestelde bestemmingsplan, de procedure van afdeling 3.4 van de Awb opnieuw te doorlopen. Er kunnen zich echter omstandigheden voordoen waarin het uit een oogpunt van zorgvuldige voorbereiding van een besluit, mede gelet op de aard en ernst van de gebreken die tot vernietiging hebben geleid en het verhandelde in die eerste procedure, niet passend moet worden geoordeeld indien het bevoegd gezag ermee volstaat terug te vallen op de eerdere procedure en niet een nieuw ontwerpbesluit opstelt en ter inzage legt. Dat kan alleen als de aanpassing van het bestemmingsplan naar aard en omvang niet zodanig groot is dat een wezenlijk ander plan wordt vastgesteld. Verder wordt als uitzondering aangenomen de situatie dat het herstelbesluit wijzigingen van ondergeschikte aard bevat die de raad in het plan wil doorvoeren, zonder dat de tegen het ontwerpplan ingediende zienswijzen daartoe aanleiding gaven

Hoe deze vaste rechtspraak in de praktijk uitwerkt, wordt geïllustreerd in een recente uitspraak van de Afdeling (ECLI:NL:RVS:2022:2855). De raad van Nieuwegein had een bestemmingsplan vastgesteld dat een bedrijventerrein mogelijk maakte nabij een kasteel. De omwonenden hadden in 2021 een voorlopige voorziening aangevraagd op de vaststelling van dit bestemmingsplan. Daarmee hadden zij succes gehad. De voorzieningenrechter oordeelde dat het bestemmingsplan op een aantal onderdelen niet deugde (onder andere omdat er geen m.e.r.-beoordelingsbesluit was genomen) en schorste het vaststellingsbesluit (ECLI:NL:RVS:2021:1291).

Met het oog op de uitspraak van de voorzieningenrechter heeft de raad van Nieuwegein een herstelplan vastgesteld. Daaraan voorafgaand had de raad het herstelplan echter niet ter inzage gelegd. Daarmee gaat de raad opnieuw de fout in, aldus de Afdeling. Die overweegt dat de raad met het herstelplan zodanige wijzigingen heeft doorgevoerd dat de raad de voorbereidingsprocedure niet achtwege had mogen laten. Met het herstelplan in kwestie zijn naar aanleiding van zienswijzen de bouwmogelijkheden voor het aannemersbedrijf aanzienlijk in hoogte en oppervlakte beperkt. Verder is een (volgens de Afdeling) verstrekkende gebruiksregeling opgenomen voor geluid en stikstof. Dit maakt da ter een wezenlijk ander plan is vastgesteld. Daarbij waren er ook ambtshalve wijzigingen doorgevoerd die niet van ondergeschikte aard waren: voor een stuk grond was een culturele dubbelbestemming komen te vervallen en ook was een ontsluitingsmogelijk gewijzigd wat gevolgen zou hebben voor de verkeersafwikkeling ter plaatse.

Kortom: de raad van Nieuwegein had tweemaal raak geschoten. En er was sprake van wezenlijke wijzigingen naar aanleiding van zienswijzen, en er was sprake van ambtshalve wijzigingen die niet ondergeschikt waren. Door onder deze omstandigheden de voorbereidingsprocedure over te slaan, heeft de raad het niet mogelijk gemaakt om over deze wijzigingen voor de vaststelling een zienswijze naar voren te brengen.

De les is dus om bij fouten in een bestemmingsplan niet alleen goed na te denken over de materiële wijzigingen die een bestemmingsplan nodig heeft, maar óók over de wijze waarop die wijzigingen worden geformaliseerd.

De Afdeling geeft criteria voor werken met open normen in bestemmingsplannen en omgevingsplannen

Nieuws

Een artikel van Anne-Marie Span en Jan van Oosten van het Stibbeblog.

Op 27 oktober 2021 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een belangwekkende uitspraak gedaan op het vlak van het werken met open normen in ruimtelijke plannen. De Afdeling geeft in deze uitspraak criteria voor de wijze waarop die normen in een bestemmingsplan kunnen worden opgenomen. Aangezien open normen als belangrijk instrument worden gezien voor de verwezenlijking van uitnodigingsplanologie en organische gebiedsontwikkeling, waar de Omgevingswet de voorwaarden voor schept, biedt de uitspraak ook duidelijke aanknopingspunten voor de vaststelling van omgevingsplannen.

Open normen in bestemmingsplan Retailpark Belvédère

De aanleiding voor de uitspraak van de Afdeling van 27 oktober 2021 is het bestemmingsplan Retailpark Belvédère dat de gemeenteraad van Maastricht op 18 juni 2019 heeft vastgesteld. Dit bestemmingsplan voorziet in de realisatie van drie clusters van het retailpark met voorzieningen voor perifere en grootschalige detailhandel en leisure. Het bestemmingsplan betreft een zogenoemd bestemmingsplan met verbrede reikwijdte. Een dergelijk bestemmingsplan vindt zijn grondslag in artikel 7c van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet (BuChw). Op grond van dit artikel kan een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte meer en andere regels bevatten dan een regulier bestemmingsplan op grond van de Wet ruimtelijke ordening (Wro). Zo kan een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte ook regels bevatten die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving (lid 1) en kunnen regels uit gemeentelijke verordeningen die op die fysieke leefomgeving betrekking hebben in het plan worden opgenomen (lid 4).

De gemeenteraad van Maastricht had voor haar bestemmingsplan gebruik gemaakt van de mogelijkheid uit lid 6 van artikel 7c BuChw. De raad had in het plan namelijk regels opgenomen waarvan de uitleg bij de uitoefening van een bij die regels aan te geven bevoegdheid afhankelijk wordt gesteld van beleidsregels. Deze mogelijkheid – die overigens voor reguliere bestemmingsplannen is opgenomen in artikel 3.1.2 lid 2 aanhef en onder a Besluit ruimtelijke ordening (Bro), zij het dat de regels dan enkel mogen strekken ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening – houdt kort gezegd in dat een abstract criterium (een open norm) opgenomen in een planregel, concreet wordt ingevuld aan de hand van een beleidsregel. Deze beleidsregels worden ook wel wetsinterpreterende beleidsregels genoemd. Een bekend voorbeeld van de toepassing van een open norm is dat voorzien dient te worden in “voldoende parkeergelegenheid” voordat een omgevingsvergunning voor bouwen verleend kan worden. Wat precies onder voldoende parkeergelegenheid verstaan dient te worden, is vervolgens uitgewerkt in de gemeentelijke parkeernota in de vorm van een beleidsregel, waarnaar verwezen wordt in de planregels.

Uit de tussenuitspraak van 19 augustus 2020 blijkt dat de gemeente Maastricht gedeeltelijk wel en gedeeltelijk niet op de juiste wijze gebruik had gemaakt van artikel 7c lid 6 BuChw. Zo was de verwijzing naar beleidsregels die nadere invulling gaven aan een planregeling over duurzaamheid volgens de Afdeling in beginsel toegelaten. Lid 1 van artikel 7c BuChw biedt immers de mogelijkheid om ook over duurzaamheid regels in een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte op te nemen. Lid 6 is op die regels onverkort van toepassing. Ook mocht de raad ter invulling van een open norm gebruik maken van beleidsregels die zien op de afweging van belangen. Niet juist was echter dat de raad verwees naar beleidsregels die geen nadere invulling gaven aan een open norm (de beleidsregels waarnaar verwezen werd in het kader van de parkeergelegenheid waarin voorzien diende te worden, bevatten geen parkeernormen). Ook had de raad in planregels verwezen naar beleidsregels, terwijl de regels zelf geen open normen bevatten (“Echter, wat in de “Beleidsregel stedenbouwkundig kader Retailpark Belvédère” zou zijn uitgewerkt tot een concrete normering, valt niet te herleiden tot terzake in de planregels opgenomen open normen.” (r.o. 21.1)). De Afdeling droeg de gemeenteraad daarom op om deze gebreken te herstellen.

Open nomen in herstelplan Retailpark Belvédère

Bij besluit van 9 februari 2021 heeft de gemeenteraad van Maastricht gehoor gegeven aan de opdracht van de Afdeling. Bij dat besluit heeft de raad het plan Retailpark Belvédère opnieuw, gewijzigd vastgesteld. Tegen dit besluit zijn wederom beroepsgronden aangevoerd, waaronder de grond dat er een minimale eis aan het gebruik van open normen in een planregeling moet worden gesteld. Die minimale eis zou volgens appellanten inhouden dat op basis van open normen als zodanig – dus zonder de beleidsregels waarnaar verwezen wordt – voldoende inzicht moet worden verkregen in de toekomstige ontwikkeling van het desbetreffende gebied.

De Afdeling kan zich vinden in deze beroepsgrond. Naar haar oordeel vereist de rechtszekerheid van (toekomstige) eigenaren en gebruikers van het plangebied dat, indien toepassing wordt gegeven aan artikel 7c lid 6 BuChw of 3.1.2 lid 2, aanhef en onder a Bro, de open norm concreet en objectief wordt begrensd door de raad. De verbeelding en de planregels moeten zelf voldoende inzicht bieden in de bouw- en gebruiksmogelijkheden van het plan wil de rechter kunnen beoordelen of het plan (1) strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening dan wel ten behoeve van de doelstellingen opgenomen in artikel 7c lid 1 onder a en b BuChw, (2) getuigt van een zorgvuldige en evenwichtige afweging van belangen en (3) niet in strijd is met het recht. Van belang in dat kader is ook dat er relevante verschillen bestaan tussen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan en een besluit tot vaststelling van een beleidsregel. Een bestemmingsplan wordt voorbereid met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 Awb, terwijl tegen een beleidsregel alleen indirect kan worden opgekomen in het kader van, bijvoorbeeld, tegen een omgevingsvergunning aan te wenden rechtsmiddelen. Van een beleidsregel kan op grond van artikel 4:84 Awb bovendien worden afgeweken.

Criteria begrenzing open normen

De beantwoording van de vraag of een in de planregels opgenomen open norm voldoende concreet en objectief begrensd is, hangt volgens de Afdeling af van de omstandigheden van het geval. Hierbij kan onder meer belang worden gehecht aan:

  1. de aard en omvang van de bouw- en gebruiksmogelijkheden, waarop de open norm, en in samenhang daarmee de beleidsregel, zien;
  2. het anderszins in de planregels genormeerd zijn van de bouw- en gebruiksmogelijkheden, waarop de figuur van de open norm, die in een beleidsregel wordt uitgelegd, ziet, en de relatie tussen die andere normering en de betrokken open norm;
  3. de aanleiding voor het werken met een dergelijke figuur; en
  4. de aard en omvang van het plangebied of het betrokken deel daarvan, waarop die figuur ziet.

Van betekenis in dit kader is ook op welk facet van een goede ruimtelijke ordening de open norm betrekking heeft en wat de aard en omvang van de effecten ervan voor de omgeving zijn.

Toepassing criteria

Ondanks dat de criteria die de Afdeling biedt enige houvast geven voor de vraag of een open norm overeenkomstig de mogelijkheden uit het BuChw en Bro wordt toegepast, laten de criteria nog veel ruimte voor eigen interpretatie van het bevoegd gezag. De nadere invulling zal van geval tot geval verschillen. Bruikbaar is dan ook dat de Afdeling ter illustratie een voorbeeld geeft van een norm in het herstelplan Retailpark Belvédère die wel voldoende objectief en concreet in de planregels en verbeelding is begrensd. De norm die de Afdeling daarbij aanhaalt, is het vereiste dat sprake dient te zijn van een ‘evenwichtige verdeling van de beschikbare winkelvloeroppervlakte’. Ter invulling van deze norm zijn in de planregels bepalingen opgenomen waarbij een begrenzing van het beschikbare winkelvloeroppervlak (maximaal 28.500 m²) en de in het plangebied toegestane (sub)branches is bepaald. Ook volgt uit de planregels dat de functie verdeeld dient te worden over de clusters in het plangebied. De beleidsregels bevatten vervolgens de mogelijkheden voor de exacte verdeling van het winkelvloeroppervlak. Uit dit voorbeeld volgt dus dat de planregels de open norm enigszins dienen in te kaderen en niet volstaan kan worden met de enkele opname van de open norm.

Let op formulering planregel met open norm!

Los van de voornoemde criteria wijst de Afdeling erop dat het te vrijblijvend is om in een planregel waarin een open norm is opgenomen, enkel te stellen dat de beleidsregel bij de beoordeling van een vergunningaanvraag “moet worden betrokken”. De open norm vormt in combinatie met de beleidsregel immers een deel van het toetsingskader voor de beoordeling van een aanvraag om een omgevingsvergunning voor onder meer de activiteit bouwen. De nadere invulling van de open norm in de beleidsregel is bepalend voor de vraag of het bestemmingsplan zich tegen de verlening van de aangevraagde vergunning verzet. Dit is slechts anders indien de toets aan de beleidsregel voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen (zie artikel 4:84 Awb). Dat het om zo’n strikt toetsingskader gaat, moet dan ook tot uitdrukking worden gebracht in de formulering van de planregeling.

Betekenis uitspraak

Onder de Wabo staat het limitatief imperatief stelsel in artikel 2.10 lid 1 nog overeind, inclusief de jurisprudentie dat een nader afwegingsmoment (anders dan gebruikmaking van de binnenplanse flexibiliteitsbevoegdheden op grond van artikel 3.6 lid 1 Wro) wat betreft de in het plan gegeven bouw- en gebruiksmogelijkheden in beginsel niet aanvaardbaar is. Dit nadere afwegingsmoment leidt tot strijd met de rechtszekerheid: onvoldoende zekerheid bestaat over de bouw- en gebruiksmogelijkheden die het bestemmingsplan biedt (bijvoorbeeld ABRvS 26 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2791, r.o. 6.4 en ABRvS 23 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3971, r.o. 7.3). Deze jurisprudentie is echter niet van toepassing op bestemmingsplannen met verbrede reikwijdte, zo overweegt de Afdeling in haar uitspraak van 14 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2772, r.o. 16.2 en staat daardoor niet in de weg aan het werken met open normen in bestemmingsplannen.

De voorliggende uitspraak – en de daaraan voorafgaande tussenuitspraak – maakt wel duidelijk dat de rechtszekerheid grenzen stelt aan de toepassing van open normen in een bestemmingsplan. Uit eerdere uitspraken bleek al dat alertheid vereist is ten aanzien van de aanwezigheid van een bestuursbevoegdheid (zie o.a. ABRvS 10 juni 2020, ECLI:NL:RVS:1374, waarover wij eerder dit blog schreven). Deze uitspraak voegt daar oplettendheid aan toe ten aanzien van de begrenzing van de gehanteerde open norm. Aangezien de Omgevingswet met het omgevingsplan inzet op een meer dynamische aanpak van de fysieke leefomgeving, waarbij “regels worden gesteld die wel een begrenzing vormen voor het realiseren van de gewenste kwaliteit van de fysieke leefomgeving, maar niet op voorhand invullen hoe een bepaalde activiteit precies verricht zal moeten worden” (Kamerstukken II 2017/2018, 34986, nr. 3, p. 10), is het van belang dat omgevingsplannen op dit punt juist worden vastgesteld. Ook is het van belang acht te slaan op de beleidsregels die als uitwerking worden toegepast. Het zwaartepunt zal bij toepassing van de open normen immers komen te liggen bij vergunningverlening. Die verlening zal meer aandacht vereisen indien de beleidsregels onvoldoende aanknopingspunten bieden voor een zorgvuldig besluit. De flexibiliteit die het werken met open normen en beleidsregels biedt, zal niet ten koste mogen gaan van de rechtszekerheid die ook aan burgers geboden dient te worden. Met het vereiste van een concrete en objectieve begrenzing van de open norm zorgt de Afdeling ervoor dat het belang van de rechtszekerheid niet geheel het onderspit delft.

Gegevens uitspraak

ABRvS 27 oktober 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2388
Zaaknummer 201906673/2/R1