Onzekerheid stikstof ondervangen door vergunningvoorschriften

Een artikel van Franca Damen van haar website.

Bij het verlenen van vergunningen is er veel onzekerheid rondom stikstof. De vraag rijst of het voldoende kan zijn om die onzekerheden met vergunningvoorschriften te ondervangen.

Omgevingsvergunning Natura 2000-activiteit

Als het oprichten, wijzigen en/of uitbreiden van een activiteit een toename van stikstofdepositie op Natura 2000-gebied veroorzaakt, dan is daarvoor in beginsel een omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit vereist (artikel 5.1, eerste lid, sub e, van de Omgevingswet). Als uitgangspunt geldt namelijk dat er door de stikstofdepositie significante gevolgen op Natura 2000-gebied kunnen optreden en in dat geval geldt een vergunningplicht (zie voor een verdere toelichting en nuancering hierop mijn artikel ‘Voortoets, passende beoordeling en omvang van het project’).

Een omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit mag op grond van artikel 8.74b van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) in samenhang met artikel 16.53c van de Omgevingswet alleen worden verleend als uit een passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebied niet zal aantasten.

Het voorzorgsbeginsel speelt daarbij een belangrijke rol. Dat heeft tot gevolg dat als er onzekerheid is over de ammoniakemissie en (daarmee) de stikstofdepositie van een activiteit, dit tot een van de volgende oordelen kan leiden.

De activiteit kan significante gevolgen voor Natura 2000-gebied veroorzaken. Daarom is voor de activiteit een omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit vereist.
Uit de passende beoordeling die voor de omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit is uitgevoerd, is niet de zekerheid verkregen dat de activiteit de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebied niet zal aantasten. Daarom had de omgevingsvergunning niet verleend mogen worden.

In de rechtspraak doet dit probleem zich regelmatig voor bij emissiearme systemen omdat dan wordt getwijfeld aan het ammoniakverwijderingsrendement van dat systeem. Dat geldt niet alleen voor de veehouderij, maar ook voor industriële bedrijven.

De vraag rijst of de onzekerheid rondom de stikstofdepositie kan worden ondervangen met vergunningvoorschriften. Daarvoor kan op verschillende uitspraken worden gewezen.

Uitspraak Raad van State 11 oktober 2023

Op 11 oktober 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:3775) heeft de Raad van State een uitspraak gedaan over een omgevingsvergunning voor het oprichten van een inrichting voor het drogen en vergassen van mest. In die vergunning werd ervan uitgegaan dat de activiteit maximaal 57 kg NH3 per jaar zou emitteren en dan geen stikstofdepositie op Natura 2000-gebied zou veroorzaken. Daarmee waren significante gevolgen voor Natura 2000-gebied uitgesloten.

In het beroepschrift dat tegen de vergunning was ingediend, werd ter discussie gesteld dat de activiteit maximaal 57 kg NH3 per jaar zou emitteren en dat daarmee significante gevolgen zouden zijn uitgesloten. Daartoe werd onder andere aangevoerd dat er onduidelijkheid was over de haalbaarheid van het voorgeschreven ammoniakverwijderingsrendement van de luchtwassers binnen de inrichting.

De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (STAB) had bevestigd dat het voorgeschreven ammoniakverwijderingsrendement technisch niet onmogelijk is, maar dat het rendement voor de aangevraagde bedrijfsvoering onvoldoende was onderbouwd. De STAB had daarom geadviseerd om het ammoniakverwijderingsrendement vaker te controleren dan in de vergunning was voorgeschreven.

Omdat de inrichting een nadere onderbouwing en nadere berekeningen had overgelegd en tussen partijen niet ter discussie stond dat er bij maximaal 57 kg NH3 per jaar geen stikstofdepositie op Natura 2000-gebied werd veroorzaakt, oordeelde de Raad van State, kort gezegd, dat de onzekerheid rondom de stikstofdepositie voldoende ondervangen kon worden met aanvullende vergunningvoorschriften in de omgevingsvergunning milieu.

Naast de verschillende meet-, monitorings- en rapportageverplichtingen die al in de vergunningvoorschriften waren opgenomen, konden significante gevolgen voor Natura 2000-gebied met de volgende aanvullende voorschriften worden uitgesloten:

het ammoniakemissieplafond is vastgelegd;
de meetfrequentie van het ammoniakverwijderingsrendement van de luchtwassers is verhoogd;
het is verplicht gesteld om te beschikken over een continu werkend stikstofmonitoringssysteem en de uitvoering daarvan vast te leggen in een controleplan luchtemissies.

“Met de aanvullende voorschriften in het herstelbesluit is gewaarborgd dat de significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden in de omgeving van de beoogde inrichting van Stercore Holding onder alle omstandigheden zijn uitgesloten.”

In dit geval zorgden de vergunningvoorschriften ervoor dat significante gevolgen voor Natura 2000-gebied waren uitgesloten. Daarom was er geen natuurvergunning (thans omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit) nodig.

Uitspraak rechtbank Oost-Brabant 25 januari 2024

Op 25 januari 2024 (ECLI:NL:RBOBR:2024:304) heeft rechtbank Oost-Brabant een uitspraak gedaan over een natuurvergunning voor het oprichten van een konijnenhouderij. De konijnenstal zal worden voorzien van een chemische luchtwasser. Daarvoor was in bijlage 1 van de Regeling ammoniak en veehouderij (sinds 1 januari 2024 overgegaan in bijlagen V en VI van de Omgevingsregeling) geen ammoniakemissiefactor opgenomen. Volgens de provincie kon de emissiereductie van de luchtwasser echter worden geborgd door de nodige mitigerende maatregelen als voorschrift aan de natuurvergunning te verbinden.

De rechtbank was het met de provincie eens dat de werking van de luchtwasser “kan worden geborgd met beschermingsmaatregelen, in de vorm van voorschriften aan de vergunning.” Onder verwijzing naar de eerdere uitspraak van de rechtbank van 24 november 2022 (ECLI:NL:RBOBR:2022:5159), oordeelde de rechtbank in de uitspraak van 25 januari 2024 het volgende.

“Door een voorschrift aan de vergunning te verbinden dat het chemisch luchtwassysteem in de stal pas in gebruik mag worden genomen als het centraal afzuigkanaal, de koppeling van de luchtwasser aan dit kanaal en de uitvoering/dimensionering van de luchtwasser door het bevoegd gezag is gecontroleerd en is goed bevonden, is uitgesloten dat de stal in gebruik wordt genomen zonder controle en goedkeuring van het bevoegd gezag. Als de stal niet in gebruik wordt genomen, zijn significante gevolgen 100% zeker uitgesloten. Verder kan in een voorschrift worden vastgelegd dat het bevoegd gezag aanwijzingen kan geven en dat deze ook moeten worden opgevolgd. Tevens kan worden gedacht aan voorschriften over bijvoorbeeld pH-sensoren, automatisering, noodstroomvoorziening en permanente aanwezigheid. Er mag van worden uitgegaan dat het college controleert (en zo nodig handhaaft) op de naleving van de Wnb-vergunning. Hierdoor is voldoende geborgd dat de chemische luchtwasser het beloofde rendement zal halen.”

In dit geval kunnen de (nieuw vast te stellen) vergunningvoorschriften ervoor zorgen dat het ammoniakverwijderingsrendement van de luchtwasser voldoende wordt geborgd en de natuurvergunning opnieuw kan worden verleend (NB: dit geldt los van de andere gebreken die de rechtbank ten aanzien van de natuurvergunning heeft vastgesteld). De maatregelen die dan in de vergunningvoorschriften worden vastgelegd, zijn beschermingsmaatregelen die kunnen worden betrokken bij de passende beoordeling. Dat betekent dat de natuurvergunningplicht blijft bestaan, maar dat door het voorschrijven van die maatregelen de zekerheid wordt gegeven dat de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebieden niet worden aangetast (hetgeen het criterium is om de natuurvergunning te kunnen verlenen).

Uitspraak rechtbank Noord-Nederland 18 januari 2024

Op 18 januari 2024 (ECLI:NL:RBNNE:2024:116) heeft rechtbank Noord-Nederland een uitspraak gedaan over een omgevingsvergunning voor het realiseren van een vergistingsinstallatie. In die vergunning werd ervan uitgegaan dat de activiteit geen significante gevolgen voor Natura 2000-gebied zou veroorzaken. In de vergunning was onder andere voorschrift 3.18.14 opgenomen.

“Uiterlijk 1 december 2021 dient de vergunninghouder een rapport bij het bevoegd gezag in waaruit blijkt hoe de maximale ammoniakemissie, voorgeschreven in voorschrift 3.18.3, niet overschreden zal worden. Pas na goedkeuringsbesluit van dit rapport mag de vergunning in gebruik worden genomen. In het rapport moet voldoende onderbouwd worden waar de ammoniakemissie vandaan komt en hoe de luchtwassystemen het in de aanvraag gestelde verwijderingsrendement behalen. (…)”

Naar het oordeel van de rechtbank moet dit voorschrift als een mitigerende maatregel worden aangemerkt, omdat het voorschrift is bedoeld om zekerheid te verkrijgen dat de maximale ammoniakdepositie niet wordt overschreden. Mitigerende maatregelen mogen alleen worden betrokken in een passende beoordeling. Dat betekent dat in dit geval naar het oordeel van de rechtbank een passende beoordeling en daarmee een natuurvergunning was vereist.

De vraag rijst of dit oordeel van de rechtbank (los van de andere gebreken die de rechtbank heeft vastgesteld) in overeenstemming is met de uitspraak van de Raad van State van 11 oktober 2023. In die uitspraak heeft de Raad van State namelijk overwogen dat met vergunningvoorschriften significante gevolgen voor Natura 2000-gebied kunnen worden uitgesloten en er daarom geen natuurvergunning was vereist.

Onzekerheid stikstof ondervangen door vergunningvoorschriften Meer lezen »

Nieuwe duidelijke uitspraken over extern salderen

Nieuws

Een artikel van Franca Damen van haar website.

Na de uitspraak van 14 februari 2024 deed de Raad van State op 28 februari 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:831 en 834) en 6 maart 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:951) nóg een aantal duidelijke uitspraken over extern salderen.

Voor de voorwaarden voor extern salderen verwijs ik allereerst graag naar het artikel ‘Duidelijke uitspraak over extern salderen’ dat ik schreef naar aanleiding van de uitspraak van de Raad van State van 14 februari 2024. Hierna bespreek ik de uitspraken van de Raad van State van 28 februari 2024 en 6 maart 2024 (over tracébesluit ViA15) voor zover die een aanvulling vormen op de uitspraak van 14 februari 2024.

Mitigerende maatregel

Ik begin met de uitspraak van de Raad van State van 6 maart 2024. In die uitspraak zet de Raad van State namelijk nog eens duidelijk uiteen wat nou precies een mitigerende maatregel is. Dat is belangrijk, want extern salderen wordt in de praktijk ingezet als mitigerende maatregel om een vergunning te krijgen. Of dat mag, is een toets die in het kader van het additionaliteitsvereiste moet worden beoordeeld (waarover hierna meer).

Als basis is het dus goed om nog een keer overzichtelijk te hebben wat nou precies een mitigerende maatregel is – met bijbehorende juridische context.

“Een mitigerende maatregel is een maatregel die beoogt eventuele schadelijke gevolgen die rechtstreeks uit een plan of project voortvloeien te voorkomen of te verminderen, teneinde ervoor te zorgen dat het plan of project de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied niet zal aantasten. Dit staat onder meer in het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 15 mei 2014, Briels e.a., C 521/12 ECLI:EU:C:2014:330, punt 28. De Afdeling heeft in eerdere uitspraken overwogen dat zij uit het arrest Briels afleidt dat bij de beoordeling of een project leidt tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van een gebied, die beschermingsmaatregelen / mitigerende maatregelen mogen worden betrokken waarmee wordt beoogd de schadelijke gevolgen die rechtstreeks uit het project voortvloeien te voorkomen of te verminderen ter plaatse van de locatie van het voorkomen van het habitattype dat negatieve gevolgen van het project ondervindt (vergelijk onder meer de uitspraak van de Afdeling van 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4672, overweging 9.11). Een maatregel die in deze categorie valt, is onder meer extern salderen, indien de af-en toename van stikstofdepositie op hetzelfde areaal van het habitattype plaatsvindt (vergelijk onder meer de uitspraak van de Afdeling van 11 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:706, overweging 34.6). Extern salderen kan daarmee een mitigerende maatregel zijn, omdat de gevolgen van het project (toename van depositie) worden voorkomen door het beperken of beëindigen van emissie van een andere reeds bestaande activiteit, waardoor de totale depositie als gevolg van de gewenste nieuwe ontwikkeling per saldo niet leidt tot een toename van de stikstofdepositie op het Natura 2000-gebied en daarmee de natuurlijke kenmerken van dat gebied niet aantast. Dit past naar het oordeel van de Afdeling binnen de eisen die in verschillende arresten van het Hof van Justitie worden gesteld om een maatregel als mitigerende maatregel in een passende beoordeling te kunnen betrekken (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 6 december 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4540, overweging 22.1, en de daar genoemde rechtspraak van het Hof van Justitie).”

Het is op zich niks nieuws, maar wel een helder overzicht van (de juridische context van) wat een mitigerende maatregel is. Dat geldt ook voor wat betreft de overweging van de Raad van State in de uitspraak van 6 maart 2024 over de vraag wanneer een maatregel als mitigerende maatregel mag worden gebruikt (het additionaliteitsvereiste).

“Op dit punt stelt de Afdeling voorop dat een maatregel die geschikt is om de instandhoudingsdoelstellingen te halen alleen als mitigerende maatregel in een passende beoordeling kan worden betrokken als, gelet op de staat van instandhouding en de instandhoudingsdoelstelling, het behoud van natuurwaarden is geborgd, of in het geval er een verbeter- of hersteldoelstelling geldt, dat doel ook op andere wijze kan worden gerealiseerd (vergelijk onder meer de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603, onder 13-13.8, en de uitspraak van 24 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2627, onder 30.4 en 30.5).”

Additionaliteitsvereiste

De Raad van State is in de uitspraak van 14 februari 2024 al duidelijk ingegaan op het additionaliteitsvereiste. In de uitspraken van 28 februari 2024 oordeelt de Raad van State dat het additionaliteitsvereiste niet alleen geldt bij projecten van de overheid, maar ook bij projecten van particulieren. Dat de verplichting om instandhoudings- of passende maatregelen te nemen (welke verplichting ten grondslag ligt aan het additionaliteitsvereiste) niet op particulieren rust, maar op lidstaten of bestuursorganen, maakt dat niet anders. Dan kan het nog steeds zo zijn dat het intrekken van de toestemming van een saldogever nodig is als instandhoudings- of passende maatregel en dat die intrekking niet mag worden gebruikt voor extern salderen.

Daarnaast oordeelt de Raad van State in een van de uitspraken van 28 februari 2024 dat het additionaliteitsvereiste ook geldt bij bedrijfsverplaatsingen waarbij de ammoniakrechten van de oude locatie van het bedrijf worden verplaatst naar de nieuwe locatie van het bedrijf. De reden daarvoor lijkt te zijn dat het verplaatsen van de ammoniakrechten van de oude naar de nieuwe locatie geldt als extern salderen. Want bij bedrijfsverplaatsingen wordt “het salderen met de emissie die is toe te rekenen aan de in te trekken of ingetrokken toestemming voor de oude locatie (…) geduid als extern salderen” (ECLI:NL:RVS:2024:834).

De Raad van State vat in de uitspraken van 28 februari 2024 daarnaast kort samen welke motivering is vereist voor het additionaliteitsvereiste. Met andere woorden: welke motivering is vereist om de intrekking van een toestemming van een saldogever te mogen gebruiken voor extern salderen. Op zich is dat niks nieuws, maar het is wel een duidelijke samenvatting.

“(…) de motivering waarom een mitigerende maatregel in de passende beoordeling kan worden betrokken, moet zijn toegesneden op de instandhoudingsdoelstellingen en de staat van instandhouding van de habitattypen en leefgebieden van soorten waarvoor de externe saldering wordt toegepast en de maatregelen die worden ingezet om die instandhoudingsdoelstellingen te halen. Omdat deze doelen op gebiedsniveau worden vastgesteld en de staat van instandhouding per gebied wordt beoordeeld, betekent dit dat de vraag of het behoud van de natuurwaarden is geborgd of dat de verbeter- of hersteldoelstellingen worden gerealiseerd ook op gebiedsniveau moet worden beantwoord. Voor de invulling van deze motiveringseis bij de inzet van maatregelen die gericht zijn op het voorkomen van stikstofdepositie zijn de uitspraken van de Afdeling van 24 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2627 (GOL-tussenuitspraak, onder 30.4-30.5) en van 14 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:625 (GOL-uitspraak, onder 49-49.2 en 50) van belang.

Uit deze uitspraken kan worden afgeleid dat bij de inzet van extern salderen in een geval waarin voor het halen van de instandhoudingsdoelstellingen een (blijvende) daling van de stikstofdepositie nodig is, het college inzichtelijk maakt met welke andere maatregelen een daling van de stikstofdepositie voor het betrokken Natura 2000-gebied kan worden gerealiseerd. Aan de motiveringseis is in dat geval voldaan als het college aannemelijk maakt dat een (blijvende) daling van stikstofdepositie op gebiedsniveau wordt gerealiseerd.”

Eenzelfde overweging staat in de uitspraak van de Raad van State van 6 maart 2024. Hiermee bevestigt de Raad van State dat het voor de motivering (vooral) belangrijk is om aannemelijk te maken dat een (blijvende) daling van stikstofdepositie op gebiedsniveau wordt gerealiseerd.

Het is onvoldoende om daarvoor in algemene zin te verwijzen naar de Wet stikstofreductie en natuurverbetering, het Programma stikstofreductie en natuurverbetering en een provinciaal programma (zoals de Uitvoeringsagenda Gelderse Maatregelen Stikstof 2021-2025). Daarmee is op gebiedsniveau namelijk “nog geen inzicht gegeven in de vraag of, wanneer een (blijvende) daling van stikstofdepositie nodig is om de instandhoudingsdoelstellingen te halen, voldoende aannemelijk is dat die (blijvende) daling van stikstofdepositie op gebiedsniveau wordt gerealiseerd en dat de saldogevers niet nodig zijn om de vereiste daling van stikstofdepositie in deze gebieden te waarborgen” (zie de uitspraak van de Raad van State van 6 maart 2024).

NH3 en NOx uitwisselen bij extern salderen

Het komt regelmatig voor dat bij extern salderen ammoniak (NH3) en NOx worden uitgewisseld. De saldogever veroorzaakt dan (vooral) NH3, terwijl de saldonemer (vooral) NOx veroorzaakt. Ondanks de verschillen tussen NH3 en NOx mag dit wel. De Raad van State heeft dat al vastgesteld in een uitspraak van 24 november 2021, en bevestigt dat nog eens in de uitspraak van 6 maart 2024.

“Daarbij betrekt de Afdeling dat in paragraaf 6.9.2 van het STAB-advies staat dat de effecten van deposities van NH3 (ammoniak) weliswaar verschillen van de effecten van NOx (stikstofoxiden), maar dat al met al de effecten van NH3 op de natuur groter zijn dan die van NOx, onder meer omdat ammonium de snelgroeiende stikstofminnende planten meer bevordert dan nitraat, ammoniak bij hoge concentraties toxisch is voor planten en de opname van nutriënten als calcium, kalium en magnesium wordt geremd doordat planten zuur uitscheiden als ze ammonium opnemen. In het STAB advies is daarom geconcludeerd dat het extern salderen van NH3 vanwege de veehouderijen met NOx vanwege het verkeer geen extra nadelig effect voor de natuur heeft. De Afdeling ziet geen aanleiding om op dit punt te twijfelen aan het STAB-advies.”

Salderen met feitelijke of vergunde emissie?

De Raad van State gaat in de uitspraak van 6 maart 2024 nog een keer duidelijk in op de vraag of bij extern salderen moet worden uitgegaan van de feitelijke of vergunde emissie. Daarbij moet een onderscheid worden gemaakt tussen extern salderen met een milieutoestemming en extern salderen met een natuurvergunning.

Bij extern salderen met een milieutoestemming is niet van belang of tot het moment van intrekking van de milieutoestemming of tot het moment waarop de overeenkomst over de overname van de ammoniakemissie wordt gesloten, nog vee aanwezig was op het bedrijf. Wel is van belang of het bedrijf op dat moment feitelijk nog aanwezig was. Dat is het geval als het hervatten van het bedrijf mogelijk is zonder dat daarvoor een natuurvergunning (sinds 1 januari 2024 een omgevingsvergunning Natura 2000-activeit) is vereist.

Bij extern salderen met een natuurvergunning hoeft het bedrijf niet feitelijk aanwezig te zijn op het moment van het intrekken van de natuurvergunning of het sluiten van de overeenkomst over de overname van ammoniakemissie. Het gaat erom dat de stikstofdepositie door de vergunde activiteit op dat moment aanwezig was of kón zijn. Dat is ook het geval als het project op dat moment alsnog kan worden gerealiseerd en in gebruik kan worden genomen op basis van de natuurvergunning.

Wijziging bestemmingsplan geen invloed op externe saldering

In de praktijk kan het voorkomen dat het bestemmingsplan voor de saldogever wordt gewijzigd. Dat betekent niet dat er daarom niet extern gesaldeerd mag worden. Het bestaande gebruik mag namelijk op grond van het overgangsrecht worden voortgezet (zie de uitspraak van de Raad van State van 6 maart 2024). Uiteraard moet wel aan alle andere voorwaarden voor extern salderen worden voldaan.

Dubbele inzet van emissies voorkomen door o.a. intrekkingsbesluiten

De emissie die voor extern salderen wordt gebruikt, mag niet dubbel worden ingezet. Daarom moet er een directe samenhang zijn tussen de saldogever en de saldonemer. Die directe samenhang wordt aangenomen als de vergunning van de saldogever daadwerkelijk is of wordt ingetrokken ten behoeve van de saldonemer. Dat kan blijken uit een intrekkingsbesluit of een overeenkomst over de overname van het stikstofdepositiesaldo. Ook moet vaststaan dat de saldogevende activiteit daadwerkelijk is of wordt beëindigd. In de uitspraak van 6 maart 2024 verduidelijkt de Raad van State deze voorwaarde.

“Deze beëindiging dient zodanig te zijn vormgegeven, dat een nieuwe of hernieuwde activiteit op die locatie niet kan plaatsvinden op basis van diezelfde – overgedragen – depositiesaldi van de vroegere referentiesituatie. Dit wordt soms zo geformuleerd dat voldoende moet worden gewaarborgd dat de saldogevende activiteit niet zal worden hervat.”

Om de dubbele inzet van emissies te voorkomen, moet bestuursrechtelijk zijn verzekerd dat de vergunning van de saldogever daadwerkelijk is of zal worden ingetrokken ten behoeve van de saldonemer. Het intrekkingsbesluit is nog niet vereist op het moment dat de passende beoordeling voor het project van de saldonemer wordt opgesteld (er moet dan wel een overeenkomst over de overname van het stikstofdepositiesaldo zijn). Het intrekkingsbesluit is wél vereist om het moment dat wordt gestart met het realiseren van het project van de saldonemer (zie de uitspraak van de Raad van State van 6 maart 2024).

De reden dat het intrekkingsbesluit nog niet is vereist ten tijde van de passende beoordeling, is dat extern salderen feitelijk enkel een berekening betreft en niet afhankelijk is van de werking van het ecosysteem. Daarnaast is dat een te zware (bedrijfsmatige) belasting voor saldogevers.

“Hierbij merkt de Afdeling ook op dat het al ten tijde van de passende beoordeling vereisen van een intrekkingsbesluit, terwijl dan nog geen zicht is op zekerheid van het realiseren van het project, voor saldogevers tot gevolg zou hebben dat zij al geconfronteerd worden met een intrekkingsbesluit, terwijl onduidelijk is of en wanneer externe saldering plaatsvindt. Dit legt naar het oordeel van de Afdeling een te zware (bedrijfsmatige) belasting op de saldogevers, zeker bij projecten met een lange aanloopfase, zoals de ViA15.”

Dat het intrekkingsbesluit wel is vereist op het moment dat wordt gestart met het project van de saldonemer, is logisch. Dan moet namelijk de zekerheid bestaan dat het project de natuurlijke kenmerken van betrokken Natura 2000-gebieden niet aantast. Dat het intrekkingsbesluit op tijd wordt genomen, kan worden geborgd in het besluit waarmee het project van de saldonemer wordt toegestaan. In het tracébesluit voor de ViA15 was dat niet voldoende geborgd met onderstaand artikel.

“De doortrekking van de A15 en verbreding van de A12 en A15 worden pas opengesteld, wanneer de agrarische activiteiten van de in lid 5 genoemde bedrijven (gedeeltelijk) zijn beëindigd, overeenkomstig de uitgangspunten en berekeningen in bijlage 6 van de Aanvullende passende beoordeling ViA15 2021 en wanneer is verzekerd dat hervatting van die activiteiten rechtens is uitgesloten middels (gedeeltelijke) intrekking van de vergunningen.”

Dit artikel moet volgens de Raad van State zo worden begrepen dat de openstelling van de wegaanpassingen pas is toegestaan wanneer de intrekkingsbesluiten zijn genomen en uit die intrekkingsbesluiten blijkt dat het depositiesaldo wordt ingetrokken voor het project ViA15. Maar hiermee is niet voldaan aan het vereiste dat de intrekkingsbesluiten al moeten zijn genomen bij de start van de met het project onlosmakelijk verbonden bouw- en aanlegactiviteiten (kortom: de start van het project).

Daarnaast is het belangrijk dat alle benodigde vergunningen van de saldogever worden ingetrokken. Er mag namelijk geen referentiesituatie voor de saldogever blijven bestaan op grond waarvan de saldogever de bedrijfsactiviteiten zou kunnen hervatten. Als alleen de natuurvergunning van de saldogever wordt ingetrokken, dan kan de saldogever een referentiesituatie ontlenen aan de nog bestaande milieutoestemming en op basis daarvan een nieuwe natuurvergunning aanvragen. Dat geldt ook voor de situatie dat een natuurvergunning is verleend op basis van intern salderen. Omdat intern salderen sinds 1 januari 2020 niet meer vergunningplichtig is, kan met het intrekken van die vergunning niet worden bereikt dat de activiteit wordt beëindigd en ook niet worden voorkomen dat de activiteit wordt hervat. Daarom is het in zo’n situaties nodig dat de onderliggende milieutoestemmingen worden ingetrokken. Bij een milieumelding kan dat door een publicatie dat de melding van de saldogever is vervallen.

AERIUS Calculator of Aagro-stacks

De tijd dat stikstofdepositie met Aagro-stacks werd berekend, ligt alweer bijna 9 jaar achter ons. Vanaf 1 juli 2015 moet stikstofdepositie namelijk worden berekend met AERIUS Calculator. Dat geldt alleen niet voor aanvragen voor een natuurvergunning die vóór 1 juli 2015 waren ingediend; daarvoor mocht Aagro-stacks nog worden gebruikt.

In de uitspraak van 28 februari 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:831) oordeelt de Raad van State echter dat ondanks dat voor oude vergunningaanvragen op grond van de wet Aagro-stacks mocht worden gebruikt, er tóch een reden kan zijn dat AERIUS Calculator moet worden gebruikt. Als “er op basis van een ander geschikt en beschikbaar rekenprogramma concrete aanwijzingen zijn dat er per saldo een toename van stikstofdepositie op een locatie plaatsvindt waarvoor Aagro-stacks geen berekeningen kan maken, kan niet worden volstaan met een Aagro-stacks berekening.”

Ondanks dat die situatie zich in de praktijk niet meer of uiterst zelden zal voordoen, is het naar mijn mening toch vermeldenswaardig.

Nieuwe duidelijke uitspraken over extern salderen Meer lezen »

Porthos-project mag doorgaan

Nieuws

Het inpassingsplan en de omgevingsvergunningen voor het zogenoemde Porthos-project blijven in stand. Dat betekent dat het Porthos-project mag doorgaan. Dit volgt uit een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van vandaag (16 augustus 2023). De minister van Economische Zaken en Klimaat (EZK) en de minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening hebben op basis van objectieve gegevens aangetoond dat uitgesloten is dat het project acht omliggende Natura 2000-gebieden aantast.

Voorgeschiedenis

De ministers maakten voor het Porthos-project aanvankelijk gebruik van de zogenoemde bouwvrijstelling. In een tussenuitspraak in deze zaak oordeelde de Afdeling bestuursrechtspraak in november vorig jaar dat die niet gebruikt mag worden. Dat betekende dat de ministers voor het project een individuele beoordeling van de stikstofgevolgen moesten maken. Die was tijdens de procedure bij de Afdeling bestuursrechtspraak al gemaakt, maar de bezwaarmaker, de Coöperatie Mobilisation for the Environment (MOB), had daarop nog niet kunnen reageren. Na de tussenuitspraak kwam MOB met een reactie op de individuele beoordeling. Volgens de milieuorganisatie schiet deze beoordeling op meerdere punten tekort en worden daardoor de stikstofgevolgen van het project onderschat.

Tijdelijk en beperkt

De Afdeling bestuursrechtspraak stond in deze zaak voor de vraag of de beoordeling van de stikstofgevolgen van het Porthos-project de toets der kritiek kan doorstaan. Dat is het geval. Het project leidt wel tot een tijdelijke en beperkte toename van de stikstofuitstoot op delen van de omliggende Natura 2000-gebieden, die varieert tussen 0,01 mol en 0,57 mol stikstof per hectare per jaar. Maar de ministers hebben op basis van objectieve gegevens aangetoond dat in dit geval is uitgesloten dat deze natuurgebieden daarvan “significante gevolgen” ondervinden. De beoordeling van de stikstofgevolgen is bovendien op basis van de juiste uitgangspunten en met “de vereiste diepgravendheid” verricht. Er is dus voldaan aan de eisen van het natuurbeschermingsrecht.

Geen drempelwaarde voor toekomstige projecten

De vrees van MOB dat hiermee een drempelwaarde zou ontstaan voor toekomstige projecten, is niet terecht. De Afdeling bestuursrechtspraak benadrukt in de uitspraak dat voor elk plan of project een ecologische analyse van de gevolgen moet worden gemaakt. Daarbij wordt gekeken naar de specifieke milieukenmerken en omstandigheden van het Natura 2000-gebied. Ook bij een tijdelijke en beperkte toename, zoals in dit geval.

Porthos-project

Het inpassingsplan ‘Porthos transport en opslag van CO2’ maakt het mogelijk om CO2 afkomstig van industrie uit het Rotterdamse havengebied op te slaan in lege gasvelden onder de Noordzee. Hiervoor wordt een CO2-transportleiding aangelegd vanuit het havengebied naar de Noordzee. Ook wordt een compressorstation gebouwd aan de Aziëweg in Rotterdam en wordt het gasproductieplatform P18-A in de Noordzee omgezet in een platform voor de opslag van CO2. De minister van EZK heeft hiervoor vergunningen verleend.

Meer informatie op de website over stikstofuitspraken

Op de speciale themapagina over stikstof staan de belangrijkste stikstofuitspraken die de Afdeling bestuursrechtspraak in de afgelopen jaren heeft gedaan. Verder is daar een verklarende begrippenlijst te vinden.

Porthos-project mag doorgaan Meer lezen »

Hoe verder na Remkes en Porthos? Minister presenteert stikstofplannen voor de korte en lange termijn

Nieuws

Een artikel van Anna Collignon, Liesbeth Berkouwer en Emma Biemans van het Stibbeblog.

25 november 2022 zette minister Van der Wal in een omvangrijke Kamerbrief de stikstofplannen uiteen. Daaruit blijkt dat het kabinet stevig aan de slag gaat met de door Remkes voorgestelde aanpak. Ook beschrijft de minister welke acties zij neemt naar aanleiding van de recente Porthos-uitspraak. In dit blog bespreken wij de hoofdlijnen van de kabinetsaanpak op de korte en lange termijn. Daarbij komt ook het plan voor aanscherping van het systeem van toestemmingverlening aan de orde.

Inleiding

De minister voor Natuur en Stikstof (“minister“) windt er geen doekjes om: het is nodig om op korte termijn veel minder stikstof uit te stoten. Niet alleen vanuit ecologisch, maar ook vanuit economisch en sociaal oogpunt. En daarvoor is urgente actie nodig, schrijft zij in de brief. Om dit te bereiken, formuleert het kabinet een aanpak langs drie hoofdlijnen: de korte termijn, de (middel)lange termijn en de toestemmingverlening.

Voordat de minister deze hoofdlijnen uitwerkt, besteedt zij kort aandacht aan de PAS-melders in de provincie Overijssel. Zij zijn in een “zeer ernstige situatie” terecht gekomen doordat “de provincie zich genoodzaakt ziet te handhaven” (zie daarover ons eerdere blog). De minister gaat er alles aan doen om de PAS-melders zo snel mogelijk te legaliseren. Verder zegt zij toe zich maximaal in te zetten voor schadevergoeding als handhaving toch onontkoombaar blijkt. Dat het categorisch afzien van handhaving en legaliseren van PAS-melders niet gemakkelijk is, blijkt uit het recente beleidsadvies van de landsadvocaat dat de minister in een Kamerbrief van december adresseert.

Een aanpak voor de korte termijn

Allereerst een plan van aanpak op de korte termijn. Daarbij geldt als voornaamste doel de directe reductie van stikstofuitstoot. De minister gaat zowel met agrarische bedrijven als met industriële piekbelasters aan de slag om gericht en versneld emissies te beëindigen of beperken.

Agrarische sector

Binnen één jaar moeten de piekbelasters binnen de agrarische sector een keuze maken over de toekomst van hun bedrijf. Daarbij bestaan meerdere opties: innoveren, wijzigen van de bedrijfsvoering, verplaatsing of gebruikmaking van een, zo aantrekkelijk mogelijke, stoppersregeling. Uiterlijk januari 2023 zou het kabinet de criteria vaststellen, die per gebied kunnen verschillen. De minister informeerde de Tweede Kamer inmiddels per brief dat dit wordt verplaatst naar medio februari 2023. Uit de criteria moet blijken welke ondernemingen als piekbelaster kwalificeren en in aanmerking komen voor de beëindigingsregeling. In het najaar van 2023 wordt geëvalueerd of het vrijwillig instrumentarium voldoende zicht geeft op resultaat. Zo nee, dan worden verplichtende maatregelen ingezet.

Industrie

Ook het versneld terugdringen van stikstofdepositie in de industrie is noodzakelijk. De piekbelasters in de industrie (zo’n 50 tot 60, aldus de minister) moeten verduurzamen. Daarvoor zijn drie sporen uitgezet, namelijk:

Aanscherpen van vergunningen.
Per bedrijf wordt nagegaan wat bovenwettelijk en technisch mogelijk is om versneld te verduurzamen. Daarbij worden afhankelijkheden en randvoorwaarden meegewogen, waaronder de kosten en financieringsmogelijkheden.
Bovenwettelijke reductie ammoniakuitstoot voor bepaalde bedrijven. Ook hier komt de kosteneffectiviteit aan de orde, net als de rol van het bedrijf in het gebiedsproces.

De sectordoelen voor onder meer de industrie worden begin 2023 geformuleerd. Dit zal volgens de zojuist genoemde brief van de minister ook per medio februari 2023 gebeuren en samenvallen met het vaststellen van de criteria voor piekbelasters. Ook voor de sectordoelen geldt dat volgens de minister verplichtende maatregelen worden getroffen als na één jaar onvoldoende resultaat is behaald.

Aanpak op (middel)lange termijn

De brief bevat ook een aanpak voor de (middel)lange termijn. Die is gericht op een blijvende dalende lijn van stikstofemissie. Daarvoor zet het kabinet onverminderd in op bronmaatregelen, die echter – zo blijkt uit de brief – volgens de minister minder opleveren dan verwacht. Aanvullend gaat het kabinet sterker inzetten op i) normering (het dwingend opleggen van een reductie van emissies in wet- en regelgeving) en ii) beprijzing (het in rekening brengen van kosten voor veroorzaakte schade). Beide prikkels stimuleren verduurzaming. Sectoren zijn zelf het beste in staat onwenselijke uitstoot te reduceren en de manier waarop te bepalen, aldus de minister. Tot slot is de minister van plan om het wetsvoorstel Natuurcompensatiebank in te trekken.

Het systeem van toestemmingverlening

Als laatste komt het systeem van toestemmingverlening aan bod. Het kabinet gaat dat systeem aanpakken en aanscherpen. Toestemmingverlening blijft mogelijk, maar moet minder onzeker worden. De minister kiest uitdrukkelijk voor “minder maar zekerder ontwikkelruimte boven meer maar onzekere ontwikkelruimte“. Daarbij ligt de focus op vier punten: versterking van toestemmingverlening om depositiestijgingen te voorkomen, specifieke aandacht voor bijzondere projecten, vereenvoudiging van toestemmingverlening en tot slot verbetering van toezicht en handhaving.

Versterking toestemmingverlening en salderen

Allereerst kondigt de minister aan dat intern salderen vergunningplichtig wordt. Er is nog weinig duidelijk over hoe de toekomstige vergunningplicht er precies uit zal zien. De minister streeft ernaar om het wetsvoorstel per 1 januari 2024 in werking te laten treden.

Ook voor extern salderen komen er veranderingen aan. Extern salderen is op dit moment een in jurisprudentie aanvaarde manier om nadelige gevolgen van een plan of project te mitigeren – en daarmee vergunbaar te maken. Tegelijkertijd worden de voorwaarden waaronder extern salderen de juridische toets doorstaat strenger (zie blog en blog). Dat leidt de laatste tijd tot overheden en bedrijven die fors investeren in opkoop van stikstofruimte (zie bijvoorbeeld dit bericht over de verbreding van de A27 en dit bericht over de opkoop door Schiphol). Om verrassingen te voorkomen, hebben Rijk en provincies afspraken gemaakt over extern salderen. Informeren vooraf is uitgangspunt. De afspraken worden mogelijk nog aangescherpt en in beleidsregels vastgelegd. Overigens benadrukt de minister dat, “hoewel dit soms wel zo wordt ervaren“, stikstofruimte niet gezien kan worden als eigendom of verhandelbaar recht (onder verwijzing naar ECLI:NL:RVS:2022:234). De vraag of een persoon “recht” kan hebben op het uitstoten van een bepaalde hoeveelheid stikstof wordt nader uitgewerkt in deze blog en deze bijdrage.

Verder verkent het kabinet de wettelijke mogelijkheden om een voorkeursrecht te kunnen leggen op grond met een agrarische functie.

Aanpak latente ruimte

Latente ruimte vormt volgens de minister een risico in het systeem van toestemmingverlening. Daarbij doelt de minister op ongebruikte ruimte binnen een natuurvergunning die niet inherent is aan de bedrijfsvoering. Zodra deze latente ruimte in gebruik wordt genomen, zorgt dat feitelijk voor extra stikstofuitstoot en -depositie. Natuurvergunningen moeten volgens de minister dan ook met regelmaat geactualiseerd worden zodat de vergunning aansluit bij wat er binnen een bedrijf gebeurt. Daarbij kiest de minister in verband met de te grote uitvoeringslast niet voor een actualisatieplicht. De actualisatie koppelt de minister aan het moment dat een initiatiefnemer aanpassing aan een bedrijf wil doen en daarvoor een aanvraag indient bij het bevoegd gezag. De natuurvergunning kan vervolgens in lijn worden gebracht met de gehele activiteit. Ook kunnen natuur- en milieuomgevingsvergunning op zo’n moment in lijn worden gebracht met elkaar, aldus de minister.

Daar waar het gaat om latente ruimte en extern salderen, stuurt de minister aan op een afroompercentage van 40%. Dit is een percentage waarmee de stikstofemissieruimte die een partij via extern salderen in gebruik neemt wordt afgeroomd ten gunste van de natuur, waardoor per saldo de stikstofuitstoot afneemt. Voor projecten die bijdragen aan emissiereductie wordt een afroompercentage van 20% voorgesteld.

Bijzondere projecten

Voorkomen moet worden dat de voorgenomen beleidsaanpassingen in de weg staan aan verduurzaming en aan het halen van wettelijk vastgestelde klimaatdoelen. Het kabinet verkent de mogelijkheid om geen of minder beperkingen op te leggen aan projecten die op korte termijn een toename van stikstofuitstoot veroorzaken, maar die op de langere termijn bijdragen aan natuurherstel. Samen met de ministers van Defensie en Infrastructuur en Waterstaat gaat de minister verder na hoe en waar rekening gehouden kan worden met de positie van Defensie. De bedrijfsvoering van Defensie wordt namelijk gekenmerkt door fluctuaties en is afhankelijk van het dreigingsbeeld en (inter)nationale politieke afspraken.

Vereenvoudigen van toestemmingverlening

Recent hebben wij in een blog over het bestemmingsplan “Kustzone Petten 2020” beschreven dat ook plannen en projecten die leiden tot een toename van de stikstofdepositie in bepaalde gevallen en onder bepaalde voorwaarden zijn toegestaan. Zolang geen serieus werk is gemaakt van de reductie van stikstofemissie, blijft (generieke) vergunningverlening echter lastig.

De minister noemt het systeem van toestemmingverlening dan ook complex en wil alles op alles zetten om de uitvoering van de toestemmingverlening te vereenvoudigen. Met het oog daarop wordt ingezet op registratie van alle vrijkomende ruimte en vrijvallende ruimte in een register. Genoemd wordt het landelijke stikstofregistratiesysteem (SSRS), de specifieke provinciale doelenbanken en een landsdekkende microdepositiebank. De ingerichte stikstofbanken, door het Rijk en provincies, zijn er om extern salderen te kunnen faciliteren en te kunnen sturen op schaarse stikstofruimte. Begin 2023 zullen verder zgn. rijksdoelenbanken worden ingesteld. Het is op dit moment nog niet helder hoe deze stikstofbanken precies worden ingericht en hoe ze zich tot elkaar zullen verhouden. Voor alle banken is in ieder geval vooraf duidelijk waar de stikstofruimte voor gebruikt kan worden. Alleen additionele stikstofruimte, die niet nodig is voor behoud en herstel van de natuur, kan worden geregistreerd. Tot slot is onderzocht hoe nieuwe bronmaatregelen kunnen zorgen voor meer stikstofruimte.

De minister gaat een steviger regie voeren op het uitgeven van deze ruimte aan prioritaire projecten van nationaal belang. In het voorjaar van 2023 wordt de Kamer geïnformeerd over de prioriteiten waarvoor de Rijksdoelenbanken worden opgericht en ingezet.

Opvolging Porthos-uitspraak

In ons blog over de Porthos-uitspraak schetsen wij de situaties waarin ook nu, zonder de bouwvrijstelling, een bouwactiviteit mogelijk blijft. Niettemin brengt het vervallen van de bouwvrijstelling de nodige complicaties en vertraging met zich voor de bouwsector. Naar aanleiding van die uitspraak zet het kabinet dan ook allereerst in op standaardisatie. Er moet voor initiatiefnemers inzicht komen in de vraag of voor een bouwactiviteit wel of geen vergunningplicht geldt. Administratieve lasten en rekenlasten voor initiatiefnemers worden zo verminderd. Parallel onderzoekt het kabinet de mogelijkheden om voor bouwprojecten een ondergrens toe te passen (een “generieke voortoets“), waaronder een project niet vergunningplichtig is. Juridische houdbaarheid is hierbij leidend. Het kabinet streeft ernaar om in het eerste kwartaal van 2023 hierover duidelijkheid te kunnen geven.

Ook op de lange termijn streeft het kabinet ernaar om de toestemmingverlening te vereenvoudigen en meer ontwikkelperspectief te bieden voor economische en maatschappelijke activiteiten. Mogelijkheden voor een nieuw systeem van toestemmingverlening worden onderzocht. Het nieuwe stelsel moet toekomstbestendig en praktisch toepasbaar zijn én moet voldoen aan de eisen van de Vogel- en Habitatrichtlijn.

Verbeteren toezicht en handhaving

De minister laat een onafhankelijk onderzoek uitvoeren naar de wijze waarop bevoegde instanties invulling geven aan toezichts- en handhavingstaken op het gebied van natuurvergunningen en stikstof. Hiermee wil de minister inzicht krijgen in eventuele knelpunten en mogelijkheden om het stelsel te verbeteren.

Tijdlijn

Hieronder hebben wij de belangrijkste data van de door de minister gepresenteerde stikstofaanpak opgenomen:

Afronding

In de brief wordt een stevige aanpak aangekondigd. De plannen van het kabinet hebben impact op verschillende sectoren en de gevolgen zullen dan ook breed merkbaar zijn. Deze stikstofaanpak is volgens het kabinet niet alleen noodzakelijk voor de natuur, maar ook met het oog op een aantrekkelijk en rechtszeker investeringsklimaat en noodzakelijke verduurzaming.

De aangekondigde aanpak vergt nog wel de nodige opvolging. Het jaar 2023 wordt daarin cruciaal.

Hoe verder na Remkes en Porthos? Minister presenteert stikstofplannen voor de korte en lange termijn Meer lezen »

Positieve weigering: wel of niet gelijk aan natuurvergunning?

Nieuws

Een artikel van Franca Damen, advocaat Damen Legal.

Een positieve weigering moet niet worden gelijkgesteld met een natuurvergunning. Dat oordeelde rechtbank Oost-Brabant in een uitspraak van 1 december 2022 (ECLI:NL:RBOBR:2022:5232). De uitspraak staat daarmee haaks op de uitspraak van rechtbank Gelderland van 18 oktober 2022, waarin die rechtbank oordeelde dat een positieve weigering evenveel rechten geeft als een natuurvergunning.

Voor een toelichting op de achtergrond van de positieve weigering wordt verwezen naar het blog over de uitspraak van rechtbank Gelderland van 18 oktober 2022. Zoals daarin is toegelicht, is sinds 1 januari 2020 geen natuurvergunning meer nodig als sprake is van intern salderen.

Rechtbank Oost-Brabant stelt in haar uitspraak vast dat het niet mogelijk is om een toestemming te geven voor een project dat op grond van de wet zonder toestemmingsbesluit mag worden uitgevoerd. De provincie mag aan een dergelijk project ook geen voorschriften of beperkingen (zoals bedoeld in artikel 5.3, eerste en tweede lid, van de Wet natuurbescherming) verbinden. Een positieve weigering moet daarom volgens de rechtbank niet worden gelijkgesteld met een natuurvergunning. Daarbij merkt de rechtbank ook nog op dat een natuurvergunning tot een nieuwe referentiesituatie zou leiden, terwijl een positieve weigering dat niet doet.

De rechtbank is ook duidelijk over de disclaimer die in de positieve weigering staat. Die disclaimer luidt als volgt.

“Dit besluit (de positieve weigering) bevat een beoordeling op grond van de huidige plannen, het huidige recht (de huidige wet- en regelgeving en jurisprudentie) en het huidige beleid. Indien de plannen in vorm, of omvang veranderen of het recht, het beleid of de berekeningsmethodiek wijzigen, kan dat tot gevolg hebben dat een dit besluit (de positieve weigering) geen rechten meer kunnen worden ontleend. Voorgaande betekent dat wanneer het recht of het beleid verandert of wanneer er een nieuwe berekeningsmethodiek (een nieuwe AERIUS-versie) is vóórdat de bouw-voorbereidende werkzaamheden aanvangen, u opnieuw zult moeten toetsen of er een vergunningplicht is op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. Wanneer u de werkzaamheden op een andere wijze dan in de aanvraag en de aanvullende informatie door u is aangegeven uitvoert, dient u opnieuw te toetsen of er een vergunningplicht is. Ook als de in dit besluit opgenomen uitgangspunten (beperkingen) en/of (rand)voorwaarden niet worden nageleefd of veranderen, kan sprake zijn van een vergunningplicht op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb.”

De rechtbank overweegt dat de disclaimer geen rechtsgevolgen heeft, maar alleen een uitleg geeft over de rechtsgevolgen van de positieve weigering. En die uitleg klopt volgens de rechtbank. Het besluit gaat namelijk uit van de huidige aanvraag, het ten tijde van het besluit geldende recht en het op dat moment toegepaste programma voor de berekening van stikstofdepositie. Als sprake is van relevante wijzigingen op één van die punten, kan het – zoals ook volgt uit de disclaimer – zijn dat wel een natuurvergunning nodig is.

Positieve weigering: wel of niet gelijk aan natuurvergunning? Meer lezen »

Toetsingskader stikstof voor beweiden en bemesten

Nieuws

Een artikel van Franca Damen, advocaat Damen Legal.

Al in een uitspraak van 4 februari 2015 oordeelde de Raad van State dat voor beweiden en bemesten een natuurvergunning nodig kan zijn. In de uitspraak van 29 mei 2019 bevestigde de Raad van State dat (nogmaals) duidelijk. Hoe beweiden en bemesten moeten worden getoetst, bleef jarenlang onduidelijk. Maar in een uitspraak van 12 oktober 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:2874) heeft de Raad van State het toetsingskader voor stikstof voor beweiden en bemesten toegelicht.

Natuurvergunningplicht

Of voor beweiden en bemesten een natuurvergunning nodig is, is afhankelijk van het antwoord op de vraag of beweiden en bemesten significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden kunnen hebben. Als het antwoord ja is, dan is een natuurvergunning nodig. Als het antwoord nee is, dan is geen natuurvergunning nodig.

Als voor beweiden en bemesten een natuurvergunning nodig is, dan moet het beweiden samen met het bedrijf (o.a. de stallen en vervoersbewegingen) in één natuurvergunning worden opgenomen. De reden daarvoor is dat het beweiden en het houden van de dieren in de stallen juridisch gezien één ‘project’ vormen en één project in zijn geheel moet worden beoordeeld. De verschillende onderdelen van één project mogen niet worden opgeknipt in aparte natuurvergunningen.

Bemesten is daarentegen een apart project volgens de Raad van State. Dat betekent dat als voor bemesten een natuurvergunning nodig is, dit in een andere (aparte) natuurvergunning – los van het bedrijf en beweiden – mag. Maar het is ook toegestaan om bemesten in dezelfde natuurvergunning op te nemen als het bedrijf en beweiden.

Dat blijkt uit (onder andere) de uitspraak van de Raad van State van 29 mei 2019. De Raad van State bevestigt dit (nogmaals) in de uitspraak van 12 oktober 2022. Maar uit deze uitspraak blijkt ook dat beweiden en bemesten voor de beoordeling van stikstof niet geheel los van elkaar kunnen worden gezien.

Relevante overwegingen beweiden en bemesten

De Raad van State overweegt in de uitspraak van 12 oktober 2022 dat beweiden op twee manieren voor een lagere stikstofemissie zorgt. De stalemissies nemen af. Daarnaast worden de weilanden met beweiding minder bemest met stalmest dan weilanden zonder beweiding.

De emissie van beweiden kan worden weggestreept tegen de afname van emissie van bemesten die daarvan het gevolg is. Er is dan sprake van intern salderen. Om de gevolgen van beweiden te beoordelen, moeten dus eerst de gevolgen van bemesten worden beoordeeld.

De gronden waarop beweid zal worden, moeten onderdeel van de aanvraag voor de natuurvergunning zijn. Als het de bedoeling is om het beweiden toe te staan op basis van intern salderen met bemesten, dan moet bemesten ook inzichtelijk worden gemaakt in de aanvraag en de vergunning.

Om de gevolgen van beweiden en bemesten voor stikstof (op Natura 2000-gebieden) vast te stellen, moet eerst worden vastgesteld wat de referentiesituatie is. Op grond van vaste rechtspraak is de referentiesituatie normaal gesproken:

de natuurvergunning die (onherroepelijk) voor een bedrijf geldt of
de milieutoestemming (vergunning of melding) met de laagst toegestane ammoniakemissie sinds de Europese referentiedatum (dat is vaak 10 juni 1994, 24 maart 2000 en/of 7 december 2004).

Voor beweiden en bemesten was echter nooit een (individuele) (milieu)toestemming vereist. Dat betekent dat de referentiesituatie voor beweiden en bemesten niet op basis van een milieutoestemming kan worden vastgesteld.

De referentiesituatie voor activiteiten waarvoor geen milieutoestemming was vereist, kan dan worden ontleend aan een andere toestemming die voor die activiteiten op de Europese referentiedatum gold. Dat kunnen ook algemene regels zijn op basis waarvan die activiteiten waren toegestaan.

De Raad van State heeft vastgesteld dat de referentiesituatie voor bemesten kan worden ontleend aan het planologisch regime dat gold op de Europese referentiedatum. Dat is over het algemeen een bestemmingsplan, maar kan (bijvoorbeeld) ook een beheersverordening zijn.

Toetsingskader stikstof voor bemesten

Om de gevolgen van beweiden en bemesten voor stikstof (op Natura 2000-gebieden) vast te stellen, moet eerst worden gekeken naar bemesten. Want beweiden kan door intern salderen met bemesten mogelijk zijn.

De eerste stap om de referentiesituatie voor bemesten vast te stellen, is het bestemmingsplan dat op de Europese referentiedatum gold. Als het bestemmingsplan toen een agrarische bestemming aan gronden toekende, dan kan ervan worden uitgegaan dat bemesten was toegestaan.

Het is niet nodig dat bemesten in de planregels expliciet was toegestaan. Maar als in de planregels specifieke gebruiksregels of gebruiksverboden over bemesten waren opgenomen, dan was bemesten mogelijk niet toegestaan. In dat geval is het bestemmingsplan geen referentiesituatie voor bemesten.

Het maakt niet uit of de bestemming (uitsluitend) grondgebonden agrarische activiteiten toestond. Als een agrarische bestemming gold op de Europese referentiedatum, dan kan ervan worden uitgegaan dat bemesten was toegestaan. Dan vormt het bestemmingsplan de referentiesituatie voor bemesten.

De tweede stap om de referentiesituatie voor bemesten vast te stellen, is het feitelijk gebruik. De gronden met een agrarische bestemming moesten op de Europese referentiedatum ook feitelijk worden bemest. Als de gronden toen als landbouwgrond in gebruik waren, wordt als vaststaand aangenomen dat de gronden werden bemest.

De derde stap om de referentiesituatie voor bemesten vast te stellen, is nagaan of ná de Europese referentiedatum een bestemming(splan) is gaan gelden op grond waarvan bemesten niet meer was toegestaan. Als dat het geval is, dan is het bestemmingsplan geen referentiesituatie voor bemesten.

Met andere woorden: als de gronden op de Europese referentiedatum wel een agrarische bestemming hadden maar daarna bijvoorbeeld een woonbestemming hebben gekregen, dan was bemesten niet meer toegestaan en is het bestemmingsplan geen referentiesituatie voor bemesten.

De vierde stap om de referentiesituatie voor bemesten vast te stellen, is de mestregelgeving. Deze regelgeving kan de omvang van bemesten namelijk beperken. Hiervoor zijn de stikstofgebruiksnormen die sinds 1 januari 2006 in de mestregelgeving zijn opgenomen van belang. De gebruiksnormen zijn vastgesteld per hectare per jaar en zijn afhankelijk van het gewas en de grondsoort. De gebruiksnormen voor grasland zijn hoger dan voor akkerbouw-, fruitteelt-, boomteeltgewassen of bloembollen. De hoogste stikstofgebruiksnorm van enig gewas begrenst de referentiesituatie voor bemesten.

Om vast te stellen wat in een concreet geval de hoogste stikstofgebruiksnorm is, moet weer worden gekeken naar het bestemmingsplan. Het bestemmingsplan kan namelijk bijvoorbeeld geen grasland toestaan, maar wel ander agrarisch grondgebruik waaraan bemesten inherent is. Dat heeft invloed op de stikstofgebruiksnorm die is toegestaan. Die norm verschilt immers per gewas en per grondsoort.

Omdat de stikstofgebruiksnormen sinds 1 januari 2006 gelden, moet voor deze stap worden gekeken naar het bestemmingsplan dat sindsdien geldt. Als er sindsdien verschillende bestemmingsplannen hebben gegolden, moeten al die bestemmingsplannen worden bekeken.

Als het bestemmingsplan sinds 1 januari 2006 onafgebroken het gebruik als grasland toestaat, dan geeft de stikstofgebruiksnorm voor grasland met volledig maaien in dat geval voor alle grondsoorten de begrenzing voor de referentiesituatie voor bemesten. Hiervoor kan op dit moment worden uitgegaan van de stikstofgebruiksnorm die sinds 2018 geldt.

Als na 1 januari 2006 een bestemmingsplan is gaan gelden dat het gebruik van grasland niet – maar ander agrarisch grondgebruik waaraan bemesten inherent is wel – toestond, dan geeft een andere stikstofgebruiksnorm de begrenzing voor de referentiesituatie voor bemesten. Dat betreft de hoogste stikstofgebruiksnorm voor enig gewas dat het bestemmingsplan op de betrokken gronden toestond. De Raad van State geeft daarbij een voorbeeld: “voor gronden die uitsluitend mogen worden gebruikt voor boomkwekerij geeft de stikstofgebruiksnorm voor vaste planten in dat geval de begrenzing.”

Voor de stikstofgebruiksnorm moet worden uitgegaan van de norm die geldt op het moment van de aanvraag voor de natuurvergunning of het nemen van een besluit op die aanvraag (als de norm op dat moment hoger is). Het gaat niet om de laagste of hoogste stikstofgebruiksnorm die sinds 1 januari 2006 op enig moment voor het gewas heeft gegolden. Want op grond van de mestregelgeving kan na het telen van een gewas met een lage stikstofgebruiksnorm een gewas met een hogere stikstofgebruiksnorm worden geteeld.

Het gaat dus om de mogelijkheden die het bestemmingsplan biedt voor agrarisch grondgebruik en bemesten, en die mogelijkheden veranderen niet door het telen van een bepaald gewas. Maar die mogelijkheden worden wél begrensd door de stikstofgebruiksnorm. Daarvoor moet dus worden gekeken naar (1) het agrarisch grondgebruik dat het bestemmingsplan sinds 1 januari 2006 toestond en (2) de (daarvoor) geldende stikstofgebruiksnorm op het moment van de aanvraag voor de natuurvergunning of het besluit daarop.

Hoeveel mest er in enig jaar feitelijk is uitgereden, is niet van belang. Het gaat om wat was toegestaan.

De Raad van State vat het toetsingskader voor bemesten voor stikstof als volgt samen.

“23. Uit het voorgaande volt dat de referentiesituatie voor bemesten in het concrete geval aan de hand van de volgende stappen kan worden vastgesteld:

Volgt uit het planologisch regime dat op de referentiedatum van kracht was dat bemesten was toegestaan?

Werden de gronden voor de referentiesituatie bemest? Dat wordt als vaststaand aangenomen als de gronden op dat moment als landbouwgrond in gebruik waren.

Is na de referentiedatum een planologisch regime van kracht geworden waaruit volgt dat bemesten niet langer is toegestaan? Onder referentiedatum wordt verstaan: 10 juni 1994. Daarvan kan gemotiveerd worden afgeweken.

Bij een positieve beantwoording van de eerste twee vragen en een negatieve beantwoording van de derde vraag kan een referentiesituatie voor bemesten worden ontleend aan het planologisch regime.

Bij een negatieve beantwoording van de eerste of de tweede vraag of een positieve beantwoording van de derde vraag kan geen referentiesituatie voor bemesten worden ontleend aan het planologisch regime.

23.1 De omvang van de referentiesituatie kan vervolgens in het concrete geval aan de hand van de volgende stappen worden vastgesteld.

Staat het planologisch regime sinds 2006 onafgebroken het gebruik als grasland toe?

Zo ja: de referentiesituatie voor bemesten wordt begrensd door de stikstofgebruiksnorm voor grasland met volledig maaien.

Zo nee: de referentiesituatie voor bemesten wordt begrensd door de hoogste stikstofgebruiksnorm voor enig gewas dat op de gronden planologisch is toegestaan.

Onder stikstofgebruiksnorm wordt verstaan de stikstofgebruiksnorm die is opgenomen in Bijlage A van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet zoals die geldt op het moment van de aanvraag van de natuurvergunning of het nemen van het besluit als op dat moment een hogere norm geldt.”

Toetsingskader stikstof voor beweiden

De referentiesituatie voor beweiden kan worden vastgesteld en is begrensd op dezelfde manier als voor bemesten. Ook hiervoor is dus het bestemmingsplan op de Europese referentiedatum (en daarna) van belang. Hoeveel dieren op de Europese referentiedatum waren vergund, heeft geen invloed op de omvang van de referentiesituatie voor beweiden en bemesten (maar wel op de omvang van de referentiesituatie voor stalemissies).

Beweiden zorgt voor een lagere stikstofemissie. Daarom kan de emissie van beweiden worden weggestreept tegen de afname van emissie van bemesten die daarvan het gevolg is. Er is dan sprake van intern salderen.

Het is belangrijk dat de aanvraag voor de natuurvergunning meer informatie bevat dan waarvan tot nu toe werd uitgegaan bij veehouderijen. Van belang is in ieder geval (op hoofdlijnen) de volgende informatie (voor wat betreft ammoniak):

de dieren: het aantal en soort vee en de stalsystemen;
beweiden: de gronden die zullen worden beweid;
bemesten: informatie over de referentiesituatie hiervoor;
beweiden op basis van intern salderen met bemesten: inzicht in hoeverre het bemesten wordt beëindigd of in omvang wordt aangepast.

Bij intern salderen is namelijk belangrijk dat (het deel van) de toegestane activiteit (in dit geval bemesten) waarmee intern gesaldeerd wordt door realisering van de beoogde activiteit (in dit geval beweiden) feitelijk wordt beëindigd en beëindigd blijft of dat de toestemming daarvoor wordt aangepast. Kortom: bemesten moet (deels) worden beëindigd ten behoeve van beweiden. Omdat beweiden zorgt voor een lagere emissie, heeft dit tot gevolg dat de referentiesituatie voor stikstof daalt. Gronden die voortaan zullen worden gebruikt voor beweiden in plaats van bemesten, kunnen daardoor in de toekomst niet weer zomaar worden gebruikt voor bemesten. Want dan zou de emissie weer toenemen.

De Raad van State overweegt hierover in de uitspraak van 12 oktober 2022 het volgende.

“De verlening van een natuurvergunning die mede betrekking heeft op gronden die worden beweid leidt tot een verlaging van de omvang van de referentiesituatie voor bemesten als de omvang daarvan is afgeleid van grasland met volledig maaien. De nieuwe referentiesituatie wordt gelijk aan de stikstofgebruiksnorm die in de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet voor grasland met beweiden is opgenomen. (…) De verlening van de natuurvergunning die mede betrekking heeft op gronden die worden beweid leidt dus tot een verlaging van de referentiesituatie voor het uitrijden van mest. Met andere woorden: na de verlening van de natuurvergunning die mede betrekking heeft op gronden die worden beweid, leidt het bemesten op deze gronden overeenkomstig de stikstofgebruiksnorm voor volledig maaien tot een toename ten opzichte van de referentiesituatie.”

De uitspraak van de Raad van State bevat een helder (eerste) toetsingskader voor stikstof voor beweiden en bemesten. De toepassing van dit toetsingskader in de praktijk zal ongetwijfeld nog tot verdere rechtspraak hierover leiden.

Toetsingskader stikstof voor beweiden en bemesten Meer lezen »

Wat wèl kan. Vuistregels voor een stikstof-proof bestemmingsplan of project

Nieuws

Een artikel van Anna Collignon en Liesbeth Berkouwer van het Stibbeblog.

Plannen en projecten die stikstofdepositie tot gevolg hebben liggen al geruime tijd onder een vergrootglas. Na onder meer het onverbindend verklaren van het PAS en het buiten toepassing laten van de bouwvrijstelling dringt de vraag zich op of stikstofrelevante activiteiten nog wel kunnen doorgaan. Een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 21 december 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:3914) laat zien dat dit zo is. Het bestemmingsplan “Kustzone Petten 2020” leidt tot een permanente toename van 0,75 mol/ha/jr op stikstofoverbelaste gebieden en maar haalt toch de eindstreep. In dit blogbericht zetten we uiteen hoe dat kan en welke vuistregels gelden voor andere plannen en projecten.

Stikstof en plannen en projecten, de uitgangspunten

Als een plan of een project ondanks eventueel intern salderen leidt tot een toename van de stikstofdepositie op reeds overbelaste stikstofgevoelige natuurwaarden in een Natura 2000-gebied, dan dienen de gevolgen van die toename te worden onderzocht. De overbelasting kan worden getoetst aan de hand van de per habitattype vastgestelde kritische depositiewaarden (KDW). Overschrijding van deze waarde betekent niet dat vaststaat dat een aantasting van de kwaliteit van een habitattype plaatsvindt, maar uitsluitend dat de mogelijkheid van een aantasting niet zonder meer afwezig is.

Als uit een voortoets volgt dat significante gevolgen niet op voorhand op grond van objectieve gegevens kunnen worden uitgesloten, dient een passende beoordeling te worden gemaakt. Als uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het plan of project de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet zal aantasten, dan kan het plan worden vastgesteld zonder dat het in strijd is met de Wet natuurbescherming of kan een vergunning voor het project worden verleend. Voor die beoordeling moeten de gevolgen van de activiteit voor het Natura 2000-gebied worden onderzocht, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen die bij de aanwijzing van het Natura 2000-gebied zijn vastgesteld. Bij die beoordeling kan worden uitgegaan van de actuele staat van instandhouding van het gebied. Als uit de passende beoordeling niet de zekerheid is verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet zal aantasten, kan het plan of project alsnog doorgaan als er geen alternatieven zijn, wel dwingende redenen van groot openbaar belang en er wordt gecompenseerd (de ADC-toets).

In de praktijk merken we dat sommige partijen menen dat in stikstofoverbelaste gebieden geen enkele toename meer is toegestaan van de stikstofdepositie. Ook Remkes zegt in zijn rapport “Wat wel kan: Uit de impasse en een aanzet voor perspectief” dat vergunningverlening pas weer mogelijk is nadat een fors dalende lijn in de neerslag van stikstof is ingezet en er een onomkeerbaar pad is ingeslagen. Dat zien wij anders, zoals ook toegelicht in eerdere blogberichten in 2019, 2020 en 2022. Daarvoor is het wel van belang dat een ecoloog beoordeelt of er inderdaad geen significant negatieve effecten zijn, aan de hand van de specifieke omstandigheden in het betreffende Natura 2000-gebied.

Het bestemmingsplan “Kustzone Petten 2020”

Voor het bestemmingsplan “Kustzone Petten 2020” was aanvankelijk een passende beoordeling opgesteld die onvoldoende informatie bevatte om de conclusie te dragen dat de natuurlijke kenmerken van het betreffende Natura 2000-gebied niet worden aangetast. Hangende de beroepsprocedure is in nadere onderzoeken alsnog de staat van instandhouding onderbouwd, wat voor de Afdeling voldoende was om op basis van die nadere onderzoeksresultaten de rechtsgevolgen van het plan in stand te laten. Kortom, het plan heeft de eindstreep gehaald.

Wij zien de volgende belangrijke elementen in de uitspraak, die ook kunnen worden gebruikt voor het realiseren van andere activiteiten:

Anders dan appellanten menen, zijn de in de passende beoordeling beschreven beheermaatregelen (die kwalificeren als instandhoudingsmaatregelen of passende maatregelen) niet als mitigerende maatregel ingezet, wat inderdaad niet zou mogen. Wel zijn de beheermaatregelen betrokken bij de beoordeling van de staat van instandhouding van het gebied. Dat mag, omdat de verwachte voordelen van die uitgevoerde maatregelen op dat moment vaststaan. Er was namelijk sprake van de continuering van al uitgevoerde, bestaande en in uitvoering zijnde maatregelen (r.o. 26.3-26.5).
Autonome ontwikkelingen zijn wel in de passende beoordeling beschreven en meegenomen bij het bepalen van de staat van instandhouding, maar anders dan appellanten stellen is er geen sprake van de niet-toegestane weging van de positieve gevolgen van autonome ontwikkelingen ten opzichte van de negatieve effecten van het plan (r.o. 27.1-27.2).
Er is sprake van een zeer uitgebreide en toegespitste ecologische beoordeling. Er zijn veldbezoeken uitgevoerd en vervolgens is er een vegetatie- en florakartering gemaakt (NB: het is volgens de Afdeling geen verplichting om nieuwe karteringen te maken voor een passende beoordeling, maar het kan wel een van de middelen zijn om bevindingen goed te documenteren en navolgbaar te maken, zie r.o. 30.2). Op basis daarvan is een rapport over de actuele kwaliteit van de habitattypen opgesteld. Dit rapport bevat de vertaalslag van de vegetatie- en florakarteringen naar de staat van instandhouding van de habitattypen. Hierop is een “peer review” uitgevoerd. Uit de onderzoeken volgt dat de feitelijke conditie van de verschillende habitattypen beter is dan volgt uit de bestaande vegetatiekarteringen (gebaseerd op de situatie in 2004) (r.o. 29.2).
In de passende beoordeling is voor de habitattypen waarvoor dit plan tot een toename van de stikstofdepositie leidt en waarbij sprake is van een bestaande overschrijding van de KDW met een ecologische systeemanalyse onderzocht of de berekende toenames zullen leiden tot aantasting van areaal en kwaliteit. Voor die habitattypen concludeert de passende beoordeling dat deze habitattypen zich niet alleen hebben gehandhaafd, maar soms ook zijn uitgebreid of in kwaliteit zijn verbeterd sinds de laatste integrale vegetatiekartering in 2004. Op basis hiervan wordt geconcludeerd dat de relatief beperkte overschrijdingen van de KDW’s, de natuurlijke dynamiek in het gebied en het gevoerde beheer (waaronder begrazing) hebben voorkomen dat stikstof een nadelige invloed heeft gehad op deze habitattypen. Het is – gezien de huidige kwaliteit van de habitattypen – volgens de passende beoordeling uitgesloten dat door de geringe bijdrage aan de stikstofdepositie vanwege de ontwikkelingen die het bestemmingsplan mogelijk maakt, een afname van de kwaliteit van deze habitattypen optreedt (r.o. 28).
Het is niet vereist dat de habitattypen die gevolgen van het plan ondervinden zich in een goede staat van instandhouding bevinden. Vast moet staan dat de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied als gevolg van het plan niet worden aangetast. Dat betekent niet dat een plan positieve effecten moet hebben op de instandhoudingsdoelstellingen alvorens dat plan kan worden vastgesteld (r.o. 31.2).
De Afdeling oordeelt dat niet vereist is dat in een passende beoordeling wordt onderzocht wat de oorzaken zijn van de staat van instandhouding van een betrokken Natura 2000-gebied. De gevolgen van het plan voor het Natura 2000-gebied moeten worden onderzocht, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen. Bij de beoordeling van de gevolgen van het plan kan worden uitgegaan van de actuele staat van instandhouding van het gebied en is een trendanalyse niet vereist (r.o. 32.1).
De passende beoordeling is gebaseerd op een actuele ecologische beoordeling. Dat de beoordeling van de staat van instandhouding van de verschillende habitattypen een andere is dan die in het beheerplan is gemaakt, betekent op zichzelf niet dat de ecologische beoordeling niet juist kan zijn (r.o. 33.1).

Het gaat niet altijd goed

Op dezelfde dag heeft de Afdeling bestuursrechtspraak in de zaak met kenmerk ECLI:NL:RVS:2022:3910 twee andere bestemmingsplanen (beide voor een deel van het tracé voor de N65) vernietigd vanwege gebreken in het stikstofonderzoek. Ook in die zaak was hangende beroep een nadere ecologische beoordeling ingediend, omdat de raad bij nader inzien meende dat niet kon worden volstaan met een voortoets maar een passende beoordeling nodig was. Wij menen dat de volgende elementen van belang zijn voor de conclusie dat de passende beoordeling niet voldoet:

In de passende beoordeling is een mitigerende maatregel betrokken: het weren van niet-bestemmingsverkeer op de sluipwegen. Het was echter niet verzekerd dat de maatregel daadwerkelijk getroffen zou worden. Er was bijvoorbeeld nog geen verkeersbesluit genomen, of een voorwaardelijke verplichting in de planregels opgenomen. Ten tijde van de passende beoordeling is dus niet gegarandeerd dat de maatregelen resultaat hebben voordat de plannen negatieve gevolgen zullen hebben, wat wel een vereiste is (r.o. 118.5).
In de passende beoordeling zijn naar oordeel van de Afdeling de instandhoudingsdoelstellingen niet betrokken bij het beantwoorden van de vraag of de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden worden aangetast. De instandhoudingsdoelstellingen voor het betrokken gebied bepalen dat de oppervlakte en kwaliteit van de zwakgebufferde vennen en zandverstuivingen behouden moeten blijven, respectievelijk moeten uitbreiden en verbeteren. In het beheerplan staat dat een daling van de huidige stikstofdepositie nodig is om de instandhoudingsdoestellingen te realiseren. De passende beoordeling laat zien dat er sprake zal zijn van een toename van stikstofdepositie (maximale toename van 3,01 mol/ha/jr in de realisatiefase en 2,24 mol/ha/jr in de gebruiksfase). De passende beoordeling zet in algemene zin uiteen dat naast een overmaat van stikstofdepositie, ook andere factoren en knelpunten een rol spelen bij het behalen van de instandhoudingsdoelstellingen (zoals onvoldoende beheer of de aanwezigheid van invasieve exoten). Ook is in algemene zin aangegeven dat toenames van enkele mollen N/ha/jaar verwaarloosbaar klein zijn ten opzichte van diverse andere hoeveelheden, zoals de totale stikstofdepositie van een gebied en de aan- en afvoer van stikstof uit ecosystemen. Vervolgens is meer specifiek per gebied en per overbelast habitattype ter plaatse waarvan de depositie toeneemt, beoordeeld wat de ecologische effecten zijn van de berekende toenames (zie r.o. 116 voor een uiteenzetting). Daarmee is naar het oordeel van de Afdeling echter onvoldoende onderbouwd dat de natuurlijke kenmerken van die gebieden, ondanks de toename van de stikstofdepositie, niet worden aangetast (r.o. 119.2-119.3).

De Afdeling wijst er ook in deze uitspraak expliciet op dat het niet zo is dat elke (geringe) toename van de stikstofdepositie steeds de natuurlijke kenmerken van een gebied zal aantasten. Wel zullen de gevolgen van die toename moeten worden beoordeeld in het licht van de specifieke omstandigheden van het Natura 2000-gebied, en moeten de instandhoudingsdoelstellingen voor het Natura 2000-gebied daarbij worden betrokken (r.o. 119.3).

Afsluiting

Voor de stikstofproblematiek zijn op dit moment geen generieke oplossingen van toepassing. Dergelijke oplossingen zijn, zolang geen serieus werk is gemaakt van de reductie van stikstofemissie, niet onmogelijk maar lastig te onderbouwen. Voor individuele plannen en projecten kan een toename van de stikstofdepositie op overbelaste gebieden echter wel zijn toegestaan. Er is dus geen sprake van een algehele bouwstop (NB: let wel op dat de provincies hebben aangekondigd tot 16 januari 2023 in beginsel geen ontwerpbeschikkingen te publiceren vanwege de aangekondigde update van AERIUS).

Het is wel zaak om voor plannen of projecten een voldoende onderbouwde en toegespitste ecologische beoordeling te maken waarbij de volgende vuistregels gelden:

ga uit van de actuele staat van instandhouding;
eventuele autonome ontwikkelingen en instandhoudings- en passende maatregelen onder voorwaarden bij het bepalen van de staat van instandhouding;
betrek eventuele mitigerende maatregelen alleen als de verwachte voordelen van die maatregelen ten tijde van de beoordeling vaststaan;
het is niet nodig dat de habitattypen die gevolgen van het plan ondervinden zich in een goede staat van instandhouding bevinden;
het is niet nodig dat het plan of het project een positief effect voor de instandhoudingsdoelstellingen heeft; en
betrek de instandhoudingsdoelstellingen van de Natura 2000-gebieden bij het beantwoorden van de vraag of de natuurlijke kenmerken van die Natura 2000-gebieden worden aangetast.

Wat wèl kan. Vuistregels voor een stikstof-proof bestemmingsplan of project Meer lezen »

Met pijn in het hart

Nieuws

Een column van Franca Damen, advocaat Damen Legal

Met pijn in het hart lees ik steeds weer Kamerbrieven en rechtspraak over stikstof. Het is eigenlijk nooit goed nieuws. De rode draad van Kamerbrieven lijkt te zijn dat er steeds minder kan en dat er steeds meer maatregelen nodig zijn. En de rode draad van rechtspraak lijkt te zijn dat de beoordeling van stikstof steeds strenger moet, waardoor er steeds minder kan. Ik geloof dat een oplossing uit de stikstofimpasse alleen mogelijk is met een fundamentele herziening van het stikstofbeleid en de uitgangspunten die daaraan ten grondslag liggen. De huidige koers loopt vast en oogt voor mij als een ‘tikkende tijdbom’. Het lijkt wachten tot het stikstofbeleid uit elkaar spat. Overheden zetten ‘koersen’ in die naar mijn mening niet te verdedigen zijn. Een voorbeeld daarvan is het Brabants stikstofbeleid. Brabantse veehouders moeten over het algemeen vóór 1 januari 2024 hun ‘oude’ stallen hebben vervangen door een emissiearm stalsysteem dat voldoet aan de (bovenwettelijke) Brabantse ‘stikstofnormen’. Vanaf het begin is aangegeven dat niet voor alle diercategorieën (toereikende) emissiearme stalsystemen beschikbaar zijn. Daar komt bij dat rechtbanken en de Raad van State inmiddels hebben geoordeeld dat er twijfels zijn over de ammoniakemissiefactor van diverse stalsystemen. Daardoor is het nog lastiger geworden om een natuurvergunning te verkrijgen, voor zover dat überhaupt nog mogelijk is. Brabant heeft besloten om voorlopig voor melkvee en jongvee geen natuurvergunningen te verlenen. Maar tegelijkertijd worden Brabantse veehouders wel verplicht om vóór 1 januari 2024 hun stallen te hebben aangepast. Deze koers is naar mijn mening niet te verdedigen. Dat geldt naar mijn mening ook voor de koers van provincie Overijssel jegens PAS-melders. Overijssel heeft besloten om handhavend op te treden tegen PAS-melders en zegt niet anders te kunnen. Dat is niet waar. De rechtbank heeft weliswaar in verschillende zaken een uitspraak gedaan dat Overijssel niet zonder meer mag afzien van handhavend optreden tegen PAS-melders, maar dat betekent nog niet dat Overijssel móet handhaven. Dat is een keuze van Overijssel. Overijssel had ook een andere keuze kunnen, en naar mijn mening moeten, maken. De provincies hebben namelijk samen met de minister een wettelijke legalisatieplicht. Daar horen naar mijn mening maximale inspanningen bij om níet handhavend op te treden tegen PAS-melders. Die maximale inspanningen mis ik bij Overijssel. Overijssel had bijvoorbeeld hoger beroep kunnen indienen tegen de uitspraken van de rechtbank en een poging kunnen wagen om besluiten tot het afwijzen van handhavingsverzoeken jegens PAS-melders beter te motiveren. Woorden van de provincie – alsook de minister – dat ze met pijn in het hart handhaven en extra maatregelen aankondigen, neem ik dan ook met een grote korrel zout.

Deze column verscheen in december 2022 in de regiobladen van Agrio.

Met pijn in het hart Meer lezen »

Daadwerkelijke beëindiging bestaande bedrijven vereist voor toepassing externe saldering stikstofdepositie

Nieuws

Een artikel van Anne-Marie Span van het Stibbeblog.

Het uitkopen van stikstofuitstotende bedrijven wordt in de huidige stikstofcrisis regelmatig als oplossing aangedragen voor het kunnen faciliteren van nieuwe projecten. De stikstofdepositie die met deze projecten gepaard gaat, wordt dan weggestreept tegen de stikstofdepositie die met de beëindiging van de bestaande bedrijven vrijkomt. Deze vorm van het beperken van negatieve effecten van projecten – ook wel extern salderen genoemd – is niet nieuw. Wel blijkt in de praktijk dat er nog niet altijd op juiste wijze uitvoering aan gegeven wordt. De uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de ‘Afdeling’) van 26 oktober 2022 geeft hier een voorbeeld van. In deze uitspraak staat een zaak centraal waarin de beëindiging van het bestaande bedrijf niet adequaat geborgd is.

Aanleiding uitspraak

Op 10 oktober 2016 is door gedeputeerde staten van Limburg (“GS“) aan de eigenaar van een melkveehouderij in Nuth een vergunning verleend op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (thans: Wet natuurbescherming; we spreken daarom hierna over een “Wnb-vergunning“). De Wnb-vergunning is verleend voor het wijzigen en exploiteren van de melkveehouderij. Deze wijziging en exploitatie zou geen (significante) negatieve effecten tot gevolg hebben, omdat de aangevraagde situatie eenzelfde ammoniakemissie met bijbehorende stikstofdepositie tot gevolg zou hebben als de depositie die al was toegestaan op basis van een melding op grond van het Besluit Melkrundveehouderij.

Op 19 september 2017 hebben GS de vergunning echter ingetrokken op grond van artikel 5.4 lid 1 aanhef en onder b en c Wnb. De melkveehouder zou namelijk geen bestaande rechten meer zou hebben voor de melkveehouderij. De melkveehouderij was namelijk eerder verpacht en de pachter had een overeenkomst gesloten met de provincie, waarin is bepaald dat de pachter het exploiteren van de melkveehouderij op deze locatie zou beëindigen ten gunste van de aanleg en ingebruikname van de ringweg Buitenring Parkstad Limburg (“BPL“). De beëindiging van de melkveehouderij zou met andere woorden ruimte maken voor de BPL omdat er voor de ringweg gebruik zou kunnen worden gemaakt van de (stikstof)emissierechten van de melkveehouderij (ook wel externe saldering genoemd). Aangezien er bij de verlening van de vergunning geen rekenschap was gegeven van deze overeenkomst zijn GS van oordeel dat de gegevens op grond waarvan de vergunning aan de melkveehouder was verleend zodanig onjuist gebleken dat een andere beslissing zou zijn genomen als het de juiste gegevens bekend waren geweest (artikel 5.4 lid 1 aanhef en onder b Wnb). GS stellen bovendien dat uit de aanvraag blijkt dat de melkveehouderij negatieve gevolgen kan hebben voor Natura 2000, omdat met de exploitatie stikstofdepositie gepaard gaat waarvoor geen bestaande rechten meer bestaan. De vergunning zou dan ook in strijd met de wettelijke voorschriften zijn verleend (artikel 5.4 lid 1 aanhef en onder c Wnb). Een klein detail in dit kader is dat de overeenkomst tussen de provincie en de pachter geheim was. De melkveehouder was dan ook niet op de hoogte van de overeengekomen beëindiging.

Juridisch kader vergunningplicht Wnb

Op grond van artikel 2.7 lid 2 Wnb is het verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, en waarvan op voorhand niet kan worden uitgesloten dat het project, afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten, significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. Significante gevolgen kunnen veelal – dit kan in specifieke gevallen anders zijn – niet op voorhand worden uitgesloten indien het project gepaard gaat met een toename van stikstofdepositie op stikstofgevoelige habitattypen in Natura 2000-gebieden waarvan de kwaliteit al slecht is. Of er sprake is van een toename wordt bepaald aan de hand van de zogenoemde referentiesituatie. Bij een reeds bestaand project wordt de referentiesituatie ontleend aan een al geldende natuurvergunning of bij het ontbreken daarvan, aan de milieutoestemming die gold op de referentiedatum (het moment waarop artikel 6 van de Habitatrichtlijn van toepassing werd voor het betrokken Natura 2000-gebied), tenzij nadien een milieutoestemming is verleend voor een activiteit met minder gevolgen. Dan geldt die toestemming als referentiesituatie (zie o.a. ABRvS 2 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3159, r.o. 20.2). Bestaat het aangevraagde project uit een wijziging of uitbreiding van het bestaande project, dan kan volgens de rechtspraak van de Afdeling op grond van objectieve gegevens worden uitgesloten dat die wijziging/uitbreiding significante gevolgen heeft, indien er geen sprake is van een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie. Dit kan bijvoorbeeld worden bewerkstelligd door interne saldering: de bestaande activiteiten worden dan zodanig geherstructureerd dat de aangevraagde activiteit niet leidt tot extra stikstofdepositie (zie o.a. ABRvS 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:71, r.o. 17.2). Een vergunningplicht is door die herstructurering dan niet aan de orde. Hetgeen overigens anders was vóór 1 januari 2020, toen artikel 2.7 Wnb nog anders luidde. De melkveehouder had daarom wel een vergunning nodig voor de wijziging en exploitatie van de melkveehouderij.

Zijn significante gevolgen daarnaast niet op voorhand uit te sluiten, dan kunnen gedeputeerde staten de vergunning verlenen indien uit een passende beoordeling blijkt dat het project de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet aantasten (artikel 2.8 lid 3 Wnb). In een passende beoordeling wordt onderzoek gedaan naar de gevolgen van het project en mag rekening worden gehouden met zogeheten mitigerende maatregelen. Mitigerende maatregelen zijn maatregelen binnen het project die specifiek zijn opgenomen om eventuele schadelijke gevolgen die rechtstreeks uit het project voortvloeien, te voorkomen of te verminderen. Externe saldering is een dergelijke maatregel. Met deze maatregel wordt ervoor gezorgd dat de nieuwe ontwikkeling per saldo niet leidt tot een toename van de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden door het beperken of beëindigen van emissie van een andere bestaande activiteit of activiteit die nog aanwezig kan zijn op grond van relevante toestemmingen (zie o.a. ABRvS 13 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1931, r.o. 3.7).

Beroep rechtbank

De melkveehouder kan zich niet verenigen met de intrekking van zijn vergunning en heeft – nadat zijn bezwaar bij besluit van 3 april 2018 is afgewezen – beroep ingesteld. Dit beroep is door de rechtbank gegrond verklaard. Naar oordeel van de rechtbank mocht de melkveehouder de exploitatie van de veehouderij op basis van bestaande rechten overnemen. De gegevens over de bestaande toestemming voor de veehouderij in de aanvraag waren juist. De melkveehouder kon niet verweten worden dat hij de overeenkomst tussen de pachter en de provincie niet had vermeld in zijn aanvraag, aangezien hij door het geheime karakter van de overeenkomst er niet van op de hoogte was. Bovendien is er volgens de rechtbank ook geen sprake van strijd met wettelijke voorschriften, aangezien de BPL feitelijk pas na de verlening van de Wnb-vergunning aan de melkveehouder in gebruik is genomen. Het is dan ook niet de veehouderij die passend beoordeeld moest worden volgens de rechtbank, maar de BPL.

Hoger beroep bij de Afdeling

GS hebben hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de Afdeling en voeren daar primair aan dat de rechtbank ten onrechte belang hecht aan het feit of de melkveehouder iets te verwijten valt. Volgens GS zijn de intrekkingsgronden niet afhankelijk van verwijtbaarheid, maar gaat het er sec om of de vergunning verleend is op grond van onjuiste gegevens dan wel in strijd met wettelijke voorschriften. Wat volgens GS vaststaat is dat de bestaande rechten die rusten op de melkveehouderij op grond van de privaatrechtelijke overeenkomst zijn komen te vervallen en zijn benut ten behoeve van externe saldering voor de verlening van de Wnb-vergunning voor de BPL in 2013.

Rol privaatrechtelijke overeenkomst: externe saldering

De Afdeling buigt zich naar aanleiding van dit betoog allereerst over de vraag welke rol de geheime privaatrechtelijke overeenkomst uit 2013 tussen de pachter en provincie in het voorliggende geval speelt. GS stellen dat de pachter op basis van deze overeenkomst gehouden is de exploitatie van de melkveehouderij te beëindigen ten behoeve van de BPL. De overeenkomst maakt daarmee volgens GS externe saldering mogelijk. De aanleg van de BPL zou onder meer door het vrijvallen van de stikstofdepositie van de melkveehouderij niet leiden tot significante negatieve gevolgen. De bestaande rechten van de melkveehouderij zijn volgens GS met de overeenkomst komen te vervallen.

De Afdeling merkt in dit kader in algemene zin op dat bij externe saldering, de locatie van de te beëindigen activiteit en de wijze van emitteren en verspreiden van stikstofverbindingen in de regel niet gelijk zijn aan de locatie en wijze van emitteren en verspreiden van stikstofverbindingen die het gevolg zullen zijn van de gewenste ontwikkeling. Het salderen van de neerslag van emissies is dus niet hetzelfde als het salderen met de uitstoot van emissies. De saldering zal altijd per locatie van stikstofgevoelige habitattypen moeten worden bepaald aan de hand van de desbetreffende emissies en verspreiding. De aanvaarbaarheid van het extern salderen wordt dus in een concreet geval niet beoordeeld op basis van de emissies van gewenste ontwikkelingen en te beëindigen activiteiten, maar juist via de beoordeling van de toename en/of afname van de depositie op stikstofgevoelige habitattypen als gevolg van deze ontwikkelingen.

De eerdere jurisprudentie van de Afdeling op dit punt, zoals de uitspraak van 13 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1931, moet ook tegen deze achtergrond worden begrepen. In die uitspraak overwoog de Afdeling als volgt: “3.5 (…) externe saldering [is], slechts mogelijk (…) als er een directe samenhang bestaat tussen de intrekking van de milieuvergunning en de verlening van de Nbw-vergunning [tegenwoordig: Wnb-vergunning]. Die directe samenhang wordt aangenomen als de milieuvergunning voor het saldogevende bedrijf daadwerkelijk is of zal worden ingetrokken ten behoeve van de uitbreiding van het saldo-ontvangende bedrijf. Dit kan blijken uit het intrekkingsbesluit of uit een overeenkomst tussen het saldogevende en saldo-ontvangende bedrijf over de overname van het stikstofdepositiesaldo van de in te trekken milieuvergunning. Verder dient vast te staan dat de bedrijfsvoering van het saldogevende bedrijf daadwerkelijk is of wordt beëindigd.” Anders dan GS stellen, volgt uit deze jurisprudentie niet dat een (civielrechtelijke) overeenkomst tussen het saldogevende en saldo-ontvangende bedrijf over de overname van het stikstofdepositiesaldo reeds voldoende is om extern te salderen. Er dient immers tevens vast te staan dat de saldogevende activiteit feitelijk daadwerkelijk is of wordt beëindigd, omdat alleen dan ook het depositiesaldo van de gevende partij kan worden aangewend door de ontvangende partij. Deze beëindiging dient zodanig te zijn vormgegeven, dat een nieuwe of hernieuwde activiteit op die locatie niet kan plaatsvinden op basis van diezelfde – overgedragen – depositiesaldi van de vroegere referentiesituatie. Het is cruciaal dat wordt voorkomen dat Natura 2000-gebieden, nadat extern is gesaldeerd en saldogevende activiteiten zijn gestaakt, deze alsnog opnieuw worden belast met stikstofdepositie van die eerder gestaakte activiteiten, bovenop de depositie van de ontwikkelingen ten behoeve waarvan extern was gesaldeerd.

De overeenkomst gesloten tussen de provincie en de pachter voldoet niet aan deze uitgangspunten. GS hebben weliswaar hebben gesteld dat de pachter zijn stikstofdeponerende activiteiten heeft beëindigd, maar niet is gebleken dat is gewaarborgd dat deze activiteiten ook (rechtens) blijvend beëindigd moeten blijven. Dat de pachter bereid zou zijn om zijn activiteiten gestaakt te houden, is maar van beperkte betekenis. Na afloop van de pachttermijn heeft de melkveehouder immers wederom de zeggenschap over zijn eigendom verkregen. Nu de melkveehouder op basis van de melding die ten grondslag lag aan de externe saldering opnieuw een Wnb-vergunning kon aanvragen en heeft verkregen, is van het adequaat waarborgen dat de activiteit niet kan worden hervat, geen sprake. Dat de melkveehouder dit kon doen is een gevolg van het feit dat (blijkbaar) geen voorwaarden aan de overeenkomst waren verbonden gericht op het afbreken van stallen en dat ook niet op andere wijze, bijvoorbeeld door wijziging van de planologische situatie, was geborgd dat het bedrijf niet met een melding opnieuw kon worden gestart. Dit betekent dat de melkveehouder, die geen partij was bij de geheime overeenkomst, bij zijn aanvraag om Wnb-vergunning niet zodanig onjuiste gegevens over de referentiesituatie heeft verstrekt dat de b-grond of de c-grond als grondslag kon dienen voor de intrekking. De uitspraak van de rechtbank die hiertoe strekt moet dus worden bevestigd.

Verwijtbaarheid speelt geen rol bij de intrekkingsbevoegdheid

De uitspraak van de rechtbank dient volgens de Afdeling wel op het punt van de verwijtbaarheid te worden verbeterd. Verwijtbaarheid speelt bij de door GS ingeroepen intrekkingsgronden geen rol. Het gaat er dus sec om of de bij de aanvraag verstrekte gegevens onjuist waren of niet. Dat de overeenkomst geheim was, werkt dan ook niet in het voordeel van de melkveehouder. Dit betekent echter niet dat partijen hier slim gebruik van zouden kunnen maken. Het vereiste dat vast dient te staan dat de saldogevende bedrijven feitelijk daadwerkelijk zijn of worden beëindigd, zal er immers toe leiden dat derden in ieder geval met die (voorgenomen) beëindiging bekend zullen zijn. Dat deel van de overeenkomst zal dan ook in zekere zin openbaar zijn, omdat een (her)nieuw(d)e activiteit op dezelfde locatie niet meer kan plaatsvinden op basis van de depositiesaldi van de vroegere referentiesituatie. Situaties als de voorliggende zouden daarom niet meer voor moeten komen.

Rechtsgevolgen in stand laten

In het voorliggende geval mag het voorgaande de melkveehouder overigens niet baten. Hoewel de Afdeling de vernietiging van het besluit tot intrekking van de Wnb-vergunning bevestigt, wijst de Afdeling erop dat deze vernietiging verstrekkende feitelijke gevolgen zal hebben. De vernietiging zou er namelijk voor zorgen dat de melkveehouderij weer tot stikstofdepositie zal leiden, terwijl de stikstofdepositie als gevolg van de BPL ook nog aanwezig is. De Wnb-vergunning voor de BPL wordt door deze uitspraak immers niet aangetast. De stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden zal dan ook toenemen tot maximaal een dubbele hoeveelheid, terwijl er al sprake is van een overbelaste situatie. De Afdeling acht, gelet op de uitzonderlijke omstandigheden van deze zaak, het voorkomen van een dergelijke toename van stikstofdepositie in een reeds overbelaste situatie, een zodanig zwaarwegend maatschappelijk belang dat zij ervoor kiest de rechtsgevolgen van het vernietigde intrekkingsbesluit in stand te laten. Voor de melkveehouder blijft er dan enkel een recht op schadevergoeding over, voor zover dit aan de orde is.

Relevantie voor de praktijk

In deze uitspraak zet de Afdeling nog eens helder uiteen hoe externe saldering kan worden toegepast als mitigerende maatregel. Wat hierbij met name relevant is voor degenen die in extern salderen een uitkomst zien voor de voortgang van projecten is dat de Afdeling concreet benoemd dat het dient te gaan om saldering van depositie en niet van emissies. Het is kortom niet zozeer van belang wat een bestaand bedrijf precies uitstoot, maar op welke locaties die uitstoot precies leidt tot stikstofneerslag Die locaties dienen vergeleken te worden met de locaties waar het nieuwe project tot stikstofdepositie zal leiden. Een project in Rotterdam zal daarom niet snel gefaciliteerd kunnen worden door het opkopen van een boerderij in Limburg, omdat deze activiteiten tot stikstofdepositie op verschillende locaties zullen leiden. Externe saldering luistert kortom nauw en is dan wellicht ook niet de generieke oplossing die het volgens sommigen zou kunnen zijn.

Blijkt uit een vergelijking van de locaties waar de stikstofdepositie concreet plaatsvindt dat een nieuw project mogelijk kan worden gemaakt door externe saldering, dan volgt uit de voorliggende uitspraak dat daadwerkelijk vast dient te staan dat de saldogevende activiteit feitelijk is of wordt beëindigd. Enkel dan kan het depositiesaldo van de saldogever worden aangewend door de ontvangende partij. De beëindiging dient daarbij zodanig te worden vormgegeven dat een (her)nieuw(d)e activiteit op dezelfde locatie niet kan plaatsvinden op basis van het depositiesaldo van de saldogever. Hiervan zal onder meer sprake zijn als de vergunning van de saldogevende partij daadwerkelijk wordt ingetrokken. Als van intrekking geen sprake kan zijn – bijvoorbeeld omdat er net als in de voorliggende situatie sprake is van een melding – dan zal op een andere wijze gewaarborgd dienen te worden dat de activiteiten gestaakt worden, zoals de wijziging van de planologische situatie. Het enkel sluiten van een privaatrechtelijke overeenkomst zonder nadere waarborgen is in ieder geval niet voldoende.

Het voorgaande doet overigens niet af aan de plicht die op gedeputeerde staten rust op grond van de Habitatrichtlijn om te voldoen aan de voor Natura 2000-gebieden geformuleerde instandhoudingsdoelstellingen en om te voorkomen dat die beschermde natuur verslechtert (zie in dat kader een eerder stibbeblog). Inzichtelijk zal dan ook dienen te worden gemaakt dat er naast de externe saldering ook nog andere maatregelen zijn waarmee voldaan kan worden aan die plicht. Voor zowel het bevoegde gezag als initiatiefnemers heeft externe saldering dan ook nogal wat voeten in de aarde. Met de voorliggende uitspraak biedt de Afdeling een extra handvat om de mitigerende maatregel succesvol in te zetten.

Gegevens uitspraak

ABRvS 26 oktober 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3074

Daadwerkelijke beëindiging bestaande bedrijven vereist voor toepassing externe saldering stikstofdepositie Meer lezen »

Bouwvrijstelling stikstof van tafel, maar geen algehele bouwstop

Nieuws, Uitgelicht

De bouwvrijstelling stikstof voldoet niet aan het Europese natuurbeschermingsrecht. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State kan daardoor niet anders dan constateren dat de bouwvrijstelling niet gebruikt mag worden bij bouwprojecten. Hoewel de bouwvrijstelling daarmee van tafel is, betekent dat niet dat er nu een algehele bouwstop geldt. Net als in de situatie vóórdat de bouwvrijstelling werd ingevoerd, blijft het mogelijk om per project onderzoek te doen naar de mogelijke gevolgen van de uitstoot van stikstof. Dit staat in een tussenuitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van vandaag (2 november 2022) in de zaak over het zogenoemde Porthos-project.

Porthos is nu vertraagd, maar niet van de baan

Het Porthos-project maakt de opslag mogelijk van CO₂ uit het Rotterdamse havengebied in lege gasvelden onder de Noordzee. Voor het project is gebruikgemaakt van de bouwvrijstelling. Nu de bouwvrijstelling niet gebruikt mag worden, loopt het project vertraging op, maar is het niet van de baan. Voor het project moet een individuele beoordeling van de stikstofgevolgen worden gemaakt. Die is er al, maar dat onderzoek is te laat in deze procedure ingediend. Daarom heeft de Afdeling bestuursrechtspraak nu eerst een tussenuitspraak gedaan en de bezwaarmaker zes weken de tijd gegeven om alsnog op het onderzoek te reageren. Daarna zal de Afdeling bestuursrechtspraak de behandeling van de zaak Porthos voortzetten en later een einduitspraak doen.

Wat hield de bouwvrijstelling precies in?

Sinds 1 juli 2021 bevat de Wet natuurbescherming de bouwvrijstelling. De bedoeling daarvan was dat bij de vergunningverlening voor een project geen rekening hoefde te worden gehouden met de stikstofuitstoot van bepaalde bouwactiviteiten. Het werd hierdoor eenvoudiger om vergunningen te verlenen voor bouw- en infrastructurele projecten. Volgens de wetgever leidde de bouwvrijstelling niet tot aantasting van Natura 2000-gebieden dankzij een breder ‘robuust en effectief pakket aan maatregelen’. Volgens de wetgever leidt dit totale pakket van maatregelen, samen met de autonome daling van de stikstof, op een landelijk ‘hoger schaalniveau’ tot een zodanig grote verbetering van de natuur, dat de stikstofgevolgen van activiteiten tijdens de bouwfase daartegen zouden wegvallen.

Bouwvrijstelling voldoet niet aan Europees natuurbeschermingsrecht

Maar de bouwvrijstelling voldoet niet aan het Europese natuurbeschermingsrecht. Uit de rechtspraak van het Europese Hof van Justitie in Luxemburg volgt allereerst dat alleen toestemming voor een project mag worden gegeven als uit onderzoek blijkt dat zeker is dat individuele beschermde natuurgebieden daardoor geen schade oplopen. Dat is wat anders dan een beoordeling op een hoger schaalniveau waarvan de wetgever uitgaat. Verder volgt uit de rechtspraak van het Europese Hof dat een maatregelenpakket zoals de wetgever voorstelt alleen als onderbouwing gebruikt mag worden als die maatregelen ook echt zijn uitgevoerd en de verwachte voordelen daarvan vaststaan. Het pakket van maatregelen dat de wetgever heeft gebruikt als onderbouwing om de bouwvrijstelling in de Wet natuurbescherming op te nemen, voldoet daar niet aan. Het overgrote deel van de maatregelen is namelijk nog niet uitgevoerd.

Geen uitleg vragen aan het Europese Hof

De Afdeling bestuursrechtspraak is zich bewust van het belang van de bouwvrijstelling voor bijvoorbeeld de woningbouwopgave en de energietransitie. Daarom heeft ze overwogen om het Europese Hof van Justitie via een zogenoemde prejudiciële procedure naar de mogelijkheden te vragen voor een nuancering van de rechtspraak over het Europese natuurbeschermingsrecht. Maar zelfs als het Europese Hof zou bevestigen dat op ‘hoger schaalniveau’ naar de gevolgen gekeken mag worden en daarnaast ook vooruitgelopen kan worden op de verwachte voordelen van de maatregelen die nog niet zijn uitgevoerd, dan nog zijn de onzekerheden over de verwachte voordelen van het maatregelenpakket te groot.

Onzekerheden over het maatregelenpakket te groot

Zo is het overgrote deel van de genoemde maatregelen niet concreet uitgewerkt en is een flink deel van de maatregelen afhankelijk van vrijwillige keuzes van ondernemers. Deze onzekerheid is niet op te lossen met wettelijke regels waarin doelstellingen zijn vastgelegd, en ook niet met monitoring of bijsturing. Daarbij speelt mee dat er geen rekening mee is gehouden dat de bouwvrijstelling onbeperkt kon worden ingezet, zonder beperking in de tijd of naar locatie. Bovendien gold deze niet alleen voor concrete woningbouwprojecten, maar ook voor grote, meerjarige infrastructurele projecten. Al met al staat niet vast dat de toekomstige verbetering van de natuur zo groot is, dat de stikstofneerslag van bouwactiviteiten daartegen wegvalt.

Wat betekent deze tussenuitspraak voor de bouwsector?

In de tussenuitspraak wordt geconstateerd dat de bouwvrijstelling niet mag worden toegepast. Dat betekent niet dat er een algehele bouwstop geldt. Net als in de situatie van vóór de bouwvrijstelling, blijft het mogelijk om voor een plan of project een zogenoemde voortoets uit te voeren en, zo nodig, een passende beoordeling te maken. Daarnaast kan voor projecten van groot openbaar belang toestemming worden gegeven als daarvoor geen alternatieven zijn en de natuurschade gecompenseerd wordt.

Bouwvrijstelling stikstof van tafel, maar geen algehele bouwstop Meer lezen »